Đứng lên từ thất bại

(Baonghean)- Bắt đầu từ cuối năm 1993, sau khi nối lại quan hệ với cộng đồng tài chính quốc tế, Việt Nam mới khơi thông được kênh huy động nguồn vốn ODA với nhiều quốc gia và các tổ chức tài chính quốc tế. Tuy nhiên, trong tương lai không xa, Việt Nam sẽ không còn được nhận các nguồn ODA dồi dào như trước. Nhìn nhận, đánh giá lại những thất bại trong việc sử dụng nguồn vốn này chính là để rút ra những bài học luôn rất cần thiết là quan điểm của “người trong cuộc” - TS. Nguyễn Thành Đô, nguyên cục trưởng Cục quản lý nợ và tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính) cho biết.

Nguồn vốn ODA và vay ưu đãi được ưu tiên cho xây dựng cơ sở hạ tầng (Ảnh minh họa - nguồn internet)

Lãng phí nguồn vốn

Bên cạnh những dấu ấn trong việc huy động và sử dụng ODA của Việt Nam, có thể thấy rõ cũng có những góc tối mà ta không thể không nói đến. Chúng ta đã có những chương trình, dự án ODA hoặc thất bại hoàn toàn, hoặc không có hiệu quả như mong muốn. Đầu tiên, đó là dự án trích dầu cám ở Bến Tre, dự án dây chuyền dệt bao đay ở TP.Hồ Chí Minh, vay vốn ODA Ấn Độ, vì công nghệ lạc hậu, không có nguyên liệu và không có nơi tiêu thụ sản phẩm nên sau khi bàn giao hoàn toàn không vận hành được.

Thứ hai, đó là dự án nhà máy thủy sản đông lạnh Hạ Long, vay vốn ODA Italia - không hoạt động do thiếu nguyên liệu. Ngay cả chương trình phát triển dâu tằm tơ ở Lâm Đồng, vay vốn ODA Italia - thất bại do sản phẩm không cạnh tranh được trên thị trường. Đó là chưa kể dự án cấp nước sạch ở KonTum, Yên Bái, vay vốn ODA Pháp - không hiệu quả vì chỉ sử dụng được 1/3 công suất thiết kế, hay chương trình trồng bông, trồng cà phê Arabica, vay vốn ODA Pháp - thất bại do không nghiên cứu kỹ quy hoạch, tổ chức thực hiện và quản lý kém.

Có thể thấy các dự án thất bại nói trên đều là các dự án ODA thực hiện theo cơ chế vay về cho vay lại. Theo cơ chế này, khi dự án không trả được nợ, chúng ta thấy rõ và thừa nhận đó là dự án thất bại. Tuy nhiên trong số các dự án ODA, có tới 70% là các dự án thực hiện theo cơ chế cấp phát từ ngân sách. Đối với các dự án này hầu như chưa có đánh giá về các mặt thất bại, trừ việc ở một vài dự án có phát hiện ra một số sai sót hoặc biểu hiện tiêu cực.

Yếu trong thể hiện vai trò làm chủ

Thực tế thì trong các dự án ODA được cấp phát cũng có những thất bại nhất định, lớn nhất là tình trạng lãng phí nguồn vốn: lãng phí do chậm tiến độ, lãng phí do suất đầu tư cao, lãng phí do dự án không phát huy được hiệu quả, do đầu tư dàn trải… Ví dụ như chương trình phát triển nông thôn, vay vốn Ngân hàng Thế giới (WB), không phát huy được hiệu quả vì đại đa số các con đường được xây dựng đều xuống cấp, hư hỏng nghiêm trọng chỉ sau vài năm sử dụng; hoặc nhiều bệnh viện cấp tỉnh đầu tư lớn nhưng thiếu thiết bị, thiếu đội ngũ y, bác sĩ…; suất đầu tư trong các dự án ODA thường cao hơn so với các dự án tương tự làm từ các nguồn vốn khác…

Kinh nghiệm cho thấy không phải lúc nào nguồn vốn ODA cũng phát huy hiệu quả đối với bất kỳ quốc gia nào (Ảnh minh họa - internet)

Kinh nghiệm sử dụng ODA trên thế giới cho thấy, ODA không phải luôn luôn có hiệu quả đối với bất kỳ quốc gia nào, bất kỳ lĩnh vực nào. Đối với Việt Nam, trong quan niệm của một số cơ quan thụ hưởng ODA cả ở trung ương lẫn địa phương vẫn còn vương vấn "ODA thời bao cấp", coi "ODA không hoàn lại là Chính phủ cho, ODA vốn vay là Chính phủ trả nợ". Hậu quả của quan niệm sai lệch này là ra sức tranh thủ nguồn vốn ODA mà không tính toán hiệu quả kinh tế, tính bền vững sau dự án và khả năng trả nợ.

Sai lầm thứ hai là cơ chế chính sách quản lý nhà nước về ODA chưa đồng bộ với nhau, thủ tục phê duyệt dự án còn rườm rà, bộ máy cồng kềnh, trách nhiệm của cấp thực hiện dự án không rõ ràng gây lãng phí, ách tắc, giảm tính linh hoạt trong quá trình triển khai, đồng thời không phân định được trách nhiệm của các đơn vị thực hiện trong trường hợp dự án không có hiệu quả. Công tác chuẩn bị các chương trình, dự án để đăng ký sử dụng vốn còn sơ sài, chưa được kỹ, cốt sao được đưa vào danh mục yêu cầu tài trợ, thậm chí có một số trường hợp công tác chuẩn bị dự án (văn kiện dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi, khảo sát, thiết kế, lập hồ sơ mời thầu, quản lý, giám sát) phó mặc cho tư vấn nước ngoài, vì vậy khi triển khai thực hiện gặp nhiều vướng mắc, phải điều chỉnh, bổ sung văn kiện dự án dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án, giảm thời gian ân hạn, ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư.

Không chỉ thế, việc tổ chức đấu thầu để lựa chọn các nhà thầu phức tạp, kéo dài và chất lượng chưa cao, đặc biệt đối với các hạng mục xây lắp và mua sắm trang thiết bị thường phải mất từ 2-3 năm, nhiều trường hợp giá cả thiết bị mua sắm cao hơn so với giá thị trường quốc tế, không đồng bộ, chất lượng công nghệ thấp. Năng lực và trình độ cán bộ quản lý đầu tư còn nhiều hạn chế, thể hiện rõ nhất trong khâu thẩm định dự án, đặc biệt là về các khía cạnh kỹ thuật và tài chính của dự án.

Những yếu kém nêu trên có nguyên nhân chính là ta chưa phát huy đầy đủ vai trò làm chủ trong việc khai thác ODA phù hợp với đặc thù của nguồn lực này do hạn chế về năng lực, trình độ, ngoại ngữ cũng như kinh nghiệm quản lý, khả năng phân tích, đàm phán hợp đồng. Mặt khác, nhà tài trợ khi xem xét cung cấp ODA đưa ra điều kiện phải sử dụng tư vấn, nhà thầu và thiết bị cung cấp cho các chương trình, dự án (đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu), làm cho khả năng kiểm soát của chủ dự án rất khó khăn, chi phí cho các hoạt động tư vấn lớn, giá cả thiết bị mua sắm cao làm ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư. Từ đó, việc khắc phục những tồn tại nêu trên là vấn đề cơ bản để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA.

Tăng tính cưỡng chế

Từ những thất bại, những tồn tại trong việc huy động, sử dụng vốn ODA trong thời gian qua cũng như từ kinh nghiệm quốc tế, cần rút ra những bài học cơ bản đối với Việt Nam. Trước tiên, đó là việc phải chủ động trong việc quản lý và sử dụng vốn ODA, tránh các biểu hiện “chạy theo số lượng mà không thực sự coi trọng việc đảm bảo chất lượng của các khoản đầu tư từ nguồn vốn vay”, sử dụng vốn phải gắn với khả năng tạo ra nguồn thu để trả nợ, những dự án nào xét thấy không hiệu quả và phù hợp với mục tiêu sử dụng thì cần từ chối.

Về lâu dài, cần thiết tiếp tục nâng cao hơn nữa mức tiết kiệm và tỷ lệ đầu tư bằng nguồn vốn trong nước, tăng tỷ lệ vốn đối ứng trong cơ cấu đầu tư của các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA. Việc sử dụng nguồn vốn ODA phải được phân bổ tập trung vào các lĩnh vực thiết yếu, đồng thời, do tính khả thi về mặt tài chính của các chương trình, dự án ODA thấp, khó có khả năng tạo nguồn thu trực tiếp bằng ngoại tệ để trả nợ nước ngoài nên sử dụng vốn ODA cũng phải tính đến việc tạo ra ngoại tệ từ hoạt động xuất khẩu, để quốc gia có nguồn trả nợ nhằm tăng cường khả năng trả nợ của quốc gia.

Hai là, tính chủ động trong việc đề xuất, chuẩn bị dự án và sử dụng ODA là điều kiện tiên quyết bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy ở đâu vai trò chủ động của nước nhận tài trợ yếu thì hiệu quả sử dụng kém và đôi khi thất bại. Ba là, đổi mới phương thức sử dụng nguồn ODA, có thể tăng mạnh việc sử dụng ODA như nguồn vốn mồi để thực hiện các dự án theo phương thức PPP; mở rộng diện cho vay lại đối với chính quyền địa phương để nâng cao trách nhiệm của địa phương về hiệu quả sử dụng vốn vay.

Thứ tư, đó là cần một môi trường pháp lý minh bạch và có tính cưỡng chế cao. Đây là một trong những điều kiện thúc đẩy tiến độ thực hiện các chương trình, dự án. Cơ chế chính sách quản lý thời gian tới cần tập trung vào ban hành mới hoặc sửa đổi các định mức kinh tế-kỹ thuật cho phù hợp với tình hình thực tế; hướng dẫn quy trình, thủ tục thực hiện chương trình, dự án… Thứ năm, đó là việc kiên quyết thực hiện các biện pháp cấp bách về phòng, chống lãng phí tại các dự án sử dụng vốn ODA. Thứ sáu, đó là việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan tham gia vào quá trình quản lý và sử dụng vốn đi đôi với việc nâng cao trình độ, năng lực của cơ quan có liên quan.

Ngoài ra, việc tăng cường vai trò kiểm tra, thanh tra của Bộ chủ quản, của các Bộ có chức năng quản lý và của các cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước đối với việc thực hiện dự án và đối với hoạt động quản lý của chủ đầu tư, ban quản lý dự án. Bên cạnh đó, cần tăng cường năng lực thu thập thông tin, lưu trữ, xử lý và báo cáo các loại thông tin về ODA. Xây dựng và hoàn thành cơ sở dữ liệu về ODA để cung cấp thông tin kịp thời, chính xác và nhất quán nhằm phục vụ cho quá trình hoạch định chính sách, báo cáo theo yêu cầu cho các cơ quan và nhà tài trợ./.

Sông Hồng