Đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương

(Baonghean) Trong Dự thảo Hiến pháp 1992 (sửa đổi) chính quyền địa phương được quy định tại Chương IX gồm 5 điều (từ Điều 115 đến Điều 119). So với Hiến pháp hiện hành, dự thảo đã quy định ngắn gọn và cô đọng, điểm mới nhất là không quy định Hội đồng nhân dân sẽ có ở cấp nào.

Vấn đề này sẽ được quy định trong luật, căn cứ vào đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý mà quy định cụ thể. Nếu Hiến pháp được quy định quá cụ thể và chi tiết thì rất dễ dẫn đến những bất cập khi tình hình thay đổi. Vì vậy, quy định cô đọng và khái quát như Điều 115 Dự thảo Hiến pháp sửa đổi là cần thiết và phù hợp. Hiến pháp là đạo luật cơ bản khẳng định những vấn đề nền tảng, mang tính nguyên tắc chứ không điều chỉnh những vấn đề cụ thể. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp nào sẽ được quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Bên cạnh đó, nghiên cứu Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, chúng tôi thấy một số vấn đề cần góp ý:

Quy định về chính quyền địa phương trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, chưa có quy định đột biến nào về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương. Những quy định vẫn không khác nhiều so với trước, chưa tạo được đột phá trong kiểm soát quyền lực. Theo Điều 116 Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên; Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương; Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Điều 118 Dự thảo quy định: Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch và các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân và thủ trưởng các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân. Người bị chất vấn phải trả lời trước Hội đồng nhân dân hoặc trả lời bằng văn bản.

Những quy định này không mới, vẫn tồn tại những hạn chế rất lớn trong hoạt động của chính quyền địa phương, việc kiểm soát quyền lực sẽ như thế nào khi cần thiết phải có sự giám sát lẫn nhau, hay đúng hơn là sự kiểm tra chéo lẫn nhau. Trong khi đó, không hề có quy định trao quyền giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương cho ủy ban nhân dân. Thực tế, mọi cơ quan nhà nước đều có quyền giám sát lẫn nhau. Có như vậy mới nâng cao được hiệu quả hoạt động của mọi cơ quan. Lâu nay chúng ta thường cho rằng, Hội đồng nhân dân hoạt động kém hiệu quả, rằng quyền lực của Hội đồng nhân dân chỉ là hình thức, phải chăng một phần bởi cơ quan này không chịu sự giám sát ngược từ phía các cơ quan hành chính.

Ở đây, chúng ta chỉ thấy sự giám sát từ phía Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân. Vậy, với một số đơn vị hành chính lãnh thổ không còn Hội đồng nhân dân thì địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân sẽ như thế nào, hay là sẽ có ngoại lệ. Như vậy, nếu quy định Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, ở những đơn vị hành chính không có Hội đồng nhân dân, quy định này sẽ trở nên bất cập.

Vì vậy chúng tôi mạnh dạn kiến nghị sửa đổi theo hướng: Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chứ không phải là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân.

Mặt khác, Dự thảo quy định "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương", Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp là hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, theo đó Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân ở địa phương; Tòa án, Viện Kiểm sát là hệ thống cơ quan tư pháp. Theo đó, có thể hiểu Quốc hội là cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước chứ không phải là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.

Nếu nói Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vậy phải chăng ủy ban nhân dân không mang tính quyền lực nhà nước. Rõ ràng, theo chúng tôi, tất cả mọi cơ quan nhà nước đều mang tính quyền lực nhà nước, bất kể đó là cơ quan hành pháp hay cơ quan tư pháp, cần phải khẳng định rõ địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân, đó là cơ quan đại diện cho nhân dân ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra. Điều này mới thể hiện đúng tính chất của cơ quan dân cử. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị sửa đổi theo hướng quy định: Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân.

Trong 5 điều quy định về chính quyền địa phương trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, chúng ta mới thấy duy nhất quy định về trách nhiệm của cá nhân và tập thể ủy ban nhân dân tại Điều 116. Chủ tịch ủy ban nhân dân và các thành viên ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của ủy ban nhân dân và chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Quy định này thực sự chưa đủ mạnh để nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu ủy ban nhân dân với những thẩm quyền được giao.

Với quy định như Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, có thể trách nhiệm cá nhân đã được làm rõ hơn nhưng trách nhiệm của người đứng đầu ủy ban nhân dân thì chưa rõ. Vì vậy, theo chúng tôi, cần bổ sung quy định: Chủ tịch ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm về hoạt động của ủy ban nhân dân trước hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Quy định này sẽ làm rõ hơn trách nhiệm của Chủ tịch ủy ban nhân dân. Nếu chúng ta quy định "Chủ tịch ủy ban nhân dân và các thành viên ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của ủy ban nhân dân" như trong Dự thảo mà không quy định rõ thêm trách nhiệm của chủ tịch ủy ban nhân dân, thì khi có vấn đề nảy sinh, tập thể chịu trách nhiệm mà không phải là trách nhiệm của Chủ tịch ủy ban nhân dân.

Hiện nay, chúng ta đang thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường ở một số địa phương, khi không có Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quận, huyện, phường sẽ không phải do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu mà do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp bổ nhiệm. Cơ chế bổ nhiệm với việc tập trung khá lớn quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trong việc lựa chọn cán bộ cấp dưới, chính vì vậy, chúng tôi cũng cho rằng, các quy định tăng thẩm quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên phải gắn với trách nhiệm cụ thể.

Nguyễn Trọng Hải (Văn phòng luật sư Trọng Hải & Cộng sự)