Bài 2: Giải bài toán cơ chế ưu đãi đầu tư

(Baonghean) - Hiện nay, trong cơ cấu đầu tư ở nước ta, nhiều nghiên cứu cũng cho thấy việc quy định cứng nhắc tỷ lệ vốn góp của nhà nước là một trong những nguyên nhân khiến dự án không hấp dẫn trong mắt nhà đầu tư tư nhân.

Theo Quyết định 71 về bản chất, PPP chỉ là một trường hợp đặc biệt của BOT, BTO (khi nhà đầu tư là tư nhân). Trong khi đó, Quyết định số 71 có địa vị pháp lý và phần vốn tham của Nhà nước thấp hơn so với Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT. Trong khi Chính phủ mong muốn thông qua hình thức PPP để giảm tải cho NSNN bằng việc giảm tỷ lệ góp vốn vào thực hiện từ 49% xuống còn 30% nhằm kiểm soát nợ công, còn các nhà đầu tư tư nhân tham gia các dự án mong muốn tỷ lệ đóng góp từ phía Nhà nước phải cao hơn và không bao gồm các ưu đãi như quy định của quy chế thí điểm, về yêu cầu vốn tự có của nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án theo hình thức PPP ngặt nghèo hơn, trong khi Nghị định 108 chỉ yêu cầu các nhà đầu tư phải có vốn tự có tối thiểu 15% trên tổng giá trị đầu tư của dự án, thì theo quy chế thí điểm PPP, yêu cầu là 30%.

Cầu vượt đường sắt Bắc - Nam và QL1A. Ảnh tư liệu

Nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào lĩnh vực hạ tầng giao thông, Nghị định số 108/2009/NĐ-CP (Điều 5) đưa ra nhiều ưu đãi về thuế thu nhập DN (miễn, giảm trong thời hạn nhất định, mức thuế suất thấp); thuế xuất nhập khẩu (miễn hoặc giảm); lệ phí trước bạ (miễn, giảm); chính sách hỗ trợ liên quan đến đất đai (miễn, giảm tiền thuê đất, tiền sử dụng đất); hỗ trợ chi phí đầu vào; hỗ trợ thực hiện các hạng mục, công trình phụ trợ phục vụ dự án.

Tạo điều kiện hấp dẫn nhà đầu tư

Các ưu đãi này thực hiện theo các chính sách ưu đãi đối với từng vấn đề. Theo đó, ưu đãi về thuế thu nhập DN, về thuế nhập khẩu, về tiền thuê đất cũng là nhằm tạo điều kiện thuận lợi và hấp dẫn các nhà đầu tư. Tuy nhiên, trên thực tế, do nhà đầu tư phải chịu chi phí đền bù, giải phóng mặt bằng đất cao, nên tổng chi phí nhà đầu tư bỏ ra là rất cao để có thể sử dụng đất. Ngoài ra, do quá trình đên bù và giải phóng mặt bằng thường kéo dài nên các nhà đầu tư bị tốn nhiều thời gian và mất cơ hội. Như vậy, có thể thấy rằng các cơ chế ưu đãi vào lĩnh vực hạ tầng giao thông cũng giống như ưu đãi đầu tư vào các ngành, lĩnh vực khác. Trong khi đó, đầu tư vào hạ tầng giao thông thường đòi hỏi vốn lớn, thời gian thu hồi vốn kèo dài và có nhiều rủi ro.

Đối với chính sách về nguồn vốn cho các nhà đầu tư, đáng lưu ý là chính sách vay các nguồn vốn từ Chính phủ. Các dự án hạ tầng thường có vốn đầu tư lớn, trong khi vốn chủ sở hữu của các chủ đầu tư dự án lại hạn chế. Để thực hiện dự án, nhà đầu tư phải chủ động huy động vốn từ các nguồn. Trong thòi gian qua, Chính phủ đã có một số chính sách cho các DN, trong đó có các nhà đầu tư vào cơ sở hạ tầng, tiếp cận các nguồn vốn từ tín dụng Nhà nước. Trong đó, được vay lại nguồn vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài từ Chính phủ; vay lại nguồn vay thương mại nước ngoài của Chính phủ; vay tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.

Các kênh trên đây nhằm giúp DN khắc phục khó khăn về vốn. Tuy nhiên, về bản chất, các nguồn tín dụng nhà nước để cho các nhà đầu tư tư nhân vay chỉ là thay đồi người sử dụng vốn, chứ không phải nguồn vốn của chính tư nhân bỏ ra để đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Để được tiếp cận các nguồn vốn trên, khu vực tư nhân phải bảo đảm có xác nhận của cơ quan chủ quản chương trình, dự án hoặc cơ quan cho vay lại về năng lực tài chính và tổ chức quản lý thực hiện chương trình, dự án. Đây là một hành trình không phải dễ dàng đối với khu vực tư nhân.

Công trình BOT trạm thu phí cầu Bến Thủy 2

Bên cạnh cho vay vốn qua các kênh tín dụng nhà nước, Chính phủ thực hiện bảo lãnh đối với nguồn vay thương mại nước ngoài. Đối tượng được bảo lãnh là các chương trình, dự án được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư và thực hiện theo quy định của Luật Quản lý nợ công. Điều kiện để được bảo lãnh là DN thực hiện dự án phải đảm bảo tối thiểu 20% vốn chủ sở hữu so với tổng mức đầu tư. Với ràng buộc về nợ công, trong thòi gian tới, việc bảo lãnh vay vốn nước ngoài cho các dự án hạ tầng sẽ gặp nhiều thách thức.

Rào cản huy động vốn trên thị trường trái phiếu

Không chỉ vậy, còn có các rào cản từ việc huy động vốn trên thị trường trái phiếu. Một trong các kênh để doanh nghiệp huy động vốn là qua kênh phát hành trái phiếu DN, trái phiếu công trình,... Tuy nhiên, việc tiếp cận thị trường trái phiếu đối với các dự án hạ tầng vẫn còn không ít rào cản. Theo Thạc sĩ Nguyễn Đình Hòa (Viện Kinh tế Việt Nam), Nghị định số 52/2006/NĐ-CP về phát hành trái phiếu DN quy định, DN được phát hành trái phiếu khi kết quả hoạt động SX-KD năm liền kề năm phát hành phải có lãi. Đây là một khó khăn đối với các dự án hạ tầng giao thông, nhất là trong những năm đầu của vòng đời dự án, khi doanh thu chưa đủ bù đắp cho các chi phí.

Hiện nay, trái phiếu công trình được xem là một phương thức để các chủ đầu tư dự án kết cấu hạ tầng huy động vốn. Thông qua trái phiếu công trình, nhà đầu tư phát hành trái phiếu để huy động vốn xây dựng một công trình, khai thác công trình đó trong thời gian một số năm để lấy doanh thu, chủ yếu từ người sử dụng công trình trong thời gian vận hành theo thỏa thuận để hoàn trả lại vốn và lãi đã huy động. Đường cao tốc cầu Giẽ - Ninh Bình là dự án đầu tiên thực hiện theo phương thức đầu tư BOT, bằng nguồn vốn phát hành trái phiếu công trình và các nguồn vốn khác.

Theo quy định về phát hành TPCP và trái phiếu của chính quyền địa phương, một trong những điều kiện để DN được phát hành trái phiếu là các chương trình, dự án đã hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và các quy định của pháp luật có liên quan. Trong khi đó, nếu căn cứ vào Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về quản lý đầu tư xây dựng công trình (Nghị định số 12) - Luật Xây dựng, thì các dự án đầu tư xây dựng chỉ được coi là hoàn thành thủ tục đầu tư sau khi được cấp có thẩm quyền ký quyết định đầu tư. Nhưng vấn đề là ở chỗ, theo Nghị định 12, yêu cầu xác định được nguồn vốn là điều kiện tối quan trọng để dự án được phê duyệt. Do vậy, nếu không hạ điều kiện phát hành trái phiếu từ “hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định” xuống “được phê duyệt chủ trương đầu tư”, thì các dự án hạ tầng giao thông muốn huy động vốn thông qua việc phát hành trái phiếu công trình sẽ rất khó triển khai.

Rõ ràng, để thu hút được các nhà đầu tư thứ cấp mua trái phiếu công trình hạ tầng giao thông, cần có các chế độ ưu đãi hoặc miễn thuế thu nhập trên lãi trái phiếu. Tuy nhiên, các hỗ trợ, ưu đãi đầu tư (nếu có) vào lĩnh vực hạ tầng giao thông mới chỉ giành cho các chủ đầu tư đứng tên trên các dự án, các nhà đầu tư tham gia thông qua mua trái phiếu công trình vẫn không được hưởng các chế độ ưu đãi. Do vậy, thu hút hút vốn từ khu vực tư nhân tham gia vào lĩnh vực hạ tầng giao thông cần có các chế độ ưu đãi hoặc miễn thuế thu nhập trên lãi trái phiếu cho các tổ chức tham gia đầu tư vào trái phiếu công trình. Điều này vừa có thế khuyến khích gia tăng đầu tư, vừa có thể giảm lãi suất huy động vốn cho nhà đầu tư dự án hạ tầng giao thông.

Như vậy, để tư nhân có thể huy động vốn qua thị trường trái phiếu DN, trái phiếu công trình cần có những rà soát các luật liên quan như Luật Xây dựng, Luật Kinh doanh bất động sản,...

Đối mặt với rủi ro chính sách

Theo Thạc sĩ Nguyễn Đình Hòa, một trong các rủi ro đối với các nhà đầu tư về hạ tầng giao thông là vấn đề chia sẻ lợi ích thu được và rủi ro gặp phải. Các dự án hạ tầng giao thông thường mang yếu tố dài hạn, vì vậy rủi ro là không thể tránh khỏi. Các rủi ro mà các nhà đầu tư có thể gặp là: rủi ro về về chi phí và thòi gian giải phóng mặt bằng (và kéo theo các rủi ro khác), rủi ro về tỷ giá hối đoái, doanh thu hoạt động (do lưu lượng xe không đạt như kỳ vọng),... Trong đó, rủi ro về giải phóng mặt bằng do chi phí bồi thường và thời gian kéo dài là đáng quan ngại nhất. Đây cũng là lý do mà hình thức đầu tư PPP trong thời gian chưa hấp dẫn các nhà đầu tư và họ muốn Chính phủ tăng tỷ tham gia thông qua đền bù giải phóng mặt bằng.

Bên cạnh đó là các rủi ro về tỷ giá hối đoái. Các DN đầu tư hạ tầng giao thông có nhập khẩu máy móc thiết bị và/hoặc có vay nợ bằng ngoại tệ luôn phải chịu rủi ro này, Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, trong các năm 2008 -2012 của giai đoạn khủng hoảng kinh tế, tỷ giá VND/ƯSD (năm sau so với năm trước) luôn biến động tăng ở mức cao, cụ thể: năm 2008 tăng 2,4%; năm 2009 tăng 9,2%; năm 2010 tăng 7,6%; năm 2010 tăng 8,5%; năm 2012 là 0,2%. Nếu cộng dồn, trong giai đoạn này, tỷ giá VND/USD tăng khoảng 28%, tức bình quân mỗi năm 5,6%.

Sông Hồng