GS Đặng Hùng Võ: Thoát lối mòn tư duy trong sửa đổi Luật Đất đai

30 năm nay kể từ Luật Đất đai 1993, cứ 10 năm lại sửa đổi Luật Đất đai một lần, mỗi lần sửa đổi lại dựa vào yêu cầu của phát triển được đặt ra tại một Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng. Nghị quyết 26-NQ/TW năm 2003 (khóa IX) định hướng cho xây dựng Luật Đất đai 2003 nhằm tiếp tục đổi mới pháp luật đất đai phục vụ quá trình công nghiệp hóa đất nước. Nghị quyết 19-NQ/TW năm 2013 (khóa XI) định hướng cho xây dựng Luật Đất đai 2013 nhằm tiếp tục đổi mới pháp luật đất đai để đưa đất nước ta trở thành nước công nghiệp vào năm 2020. Vừa qua, Nghị quyết 18-NQ/TW năm 2022 (khóa XIII) định hướng cho xây dựng Luật Đất đai sửa đổi để đổi mới hơn nữa pháp luật đất đai nhằm đưa nước ta lên thành nước công nghiệp phát triển có thu nhập cao vào năm 2045.

Quang cảnh một góc trung tâm thành phố Vinh. Ảnh tư liệu, minh hoạ: Devi Nguyễn

Đánh giá nội dung Luật Đất đai 2013 và hiệu quả thực hiện

Ngay vào năm 2016, Thủ tướng Chính phủ đã có yêu cầu sửa Luật Đất đai 2013 để phát triển kinh tế nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao. Câu chuyện mở rộng thị trường bất động sản (BĐS) nông nghiệp đến khu vực doanh nghiệp được đặt ra, trong bối cảnh Luật Đất đai 2013 vẫn bó hẹp thị trường BĐS nông nghiệp chỉ được giao dịch giữa các nông dân.

Mở rộng hơn sang đất lâm nghiệp, vẫn tồn tại hàng loạt vấn đề về rừng cộng đồng, nâng cao hiệu quả dịch vụ môi trường rừng, thị trường giao dịch quyền carbon... gắn với những xung đột pháp luật liên quan đến Luật Đất đai vẫn đang tồn tại. Công luận có rộ lên vấn đề đổi mới khung pháp luật đất nông nghiệp trong một thời gian, nhưng rồi lại chìm vào im lặng…

Vào năm 2018, Thủ tướng Chính phủ lại đặt ra yêu cầu sửa Luật Đất đai 2013 để tạo khung pháp lý cho phát triển phân khúc BĐS du lịch. Câu chuyện này được đặt ra kể từ sau vụ đại dự án Cocobay "đứt gánh". Lúc đó, nhìn lại thấy rõ phân khúc BĐS du lịch phát triển rất mạnh trong tình trạng không có pháp luật nào quy định, dựa chủ yếu vào các cam kết "lỏng lẻo" giữa các địa phương với các chủ đầu tư dự án và giữa các chủ đầu tư dự án với người mua. Vấn đề này cũng rộ lên trên công luận, trên thị trường BĐS, nhưng rồi cũng lại chìm ngay, nhất là khi Covid-19 ập đến phá nát thị trường du lịch.

Vào năm 2020, một lần nữa Thủ tướng Chính phủ lại yêu cầu sửa Luật Đất đai 2013 để giải quyết các vướng mắc trong phê duyệt các dự án BĐS nhà ở dưới dạng các khu đô thị lớn. Đối với các dự án lớn, trong đó có nhiều khu đất được sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau, được điều chỉnh bằng nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Chính quyền địa phương thường bất lực khi pháp luật đất đai không quy định rõ ràng việc giải quyết thống nhất theo pháp luật nào.

Ví dụ như trên khu đất của một dự án khu đô thị mới có cả đất nông nghiệp; đất công cộng dạng đường đi, kênh rạch, ...; đất do tổ chức nhà nước đang sử dụng thuộc diện sắp xếp lại; đất cơ sở sản xuất gây ô nhiễm phải di dời... Vấn đề được đặt ra nhưng rồi lại để yên chờ đợi. Các dự án phát triển BĐS vì thế mà không phê duyệt được, người có thẩm quyền đành gác bút cho “lành”, và thị trường BĐS rơi vào thiếu cung trầm trọng…

Phối cảnh một phân khu thuộc quy hoạch Đại lộ Vinh - Cửa Lò. Ảnh tư liệu, minh hoạ: PV

Cũng vào năm 2020, Thủ tướng Chính phủ lại một lần nữa yêu cầu sửa đổi Luật Đất đai 2013 sau khi nghe Báo cáo của Bộ Quốc phòng trước Quốc hội về tình trạng nhiều nhà đầu tư nước ngoài đang nắm giữ nhiều vị trí đất có độ nhạy cảm cao về quốc phòng - an ninh, trong đó có tình trạng mượn danh người Việt làm chủ sử dụng đất. Vấn đề này cũng làm nóng công luận, nhưng rồi cũng nguội lạnh theo thời gian.

Về xung đột pháp luật thì rất nhiều, giữa pháp luật đầu tư, pháp luật xây dựng, pháp luật nhà ở, pháp luật kinh doanh BĐS và pháp luật đất đai. Luật Nhà ở 2014 cho phép người nước ngoài mua nhà ở có thời hạn tại Việt Nam, nhưng Luật Đất đai 2013 lại không cho tổ chức, cá nhân người nước ngoài có quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam. Luật Đất đai chỉ cho phép nhà đầu tư nước ngoài thực hiện các dự án phát triển BĐS nhà ở mang tính thương mại, không phải mang tính sử dụng.

Luật Nhà ở 2014 cho phép tổ chức nước ngoài được xây dựng nhà ở cho công nhân làm việc cho mình thuê, chuyên gia nước ngoài được mua nhà ở để tạo cuộc sống lâu dài, ổn định, nhưng Luật Đất đai 2013 lại không cho phép nên đành chịu. Chất xám Việt Nam chảy qua biên giới ra nước ngoài nhiều đã đành, nhưng chất xám nước ngoài lại không thể chảy vào Việt Nam. Quả là đáng tiếc trong thời gian đến gần 10 năm, chính sách tiến bộ về nhà ở đã được thông qua, nhưng pháp luật đất đai lại ngáng đường thực hiện…

Tại Hội nghị Trung ương 5, khóa XIII bàn về đổi mới chính sách, pháp luật đất đai, Tổng Bí thư Đảng ta đã đặt ra 2 câu hỏi lớn: một là vì sao dân khiếu kiện về đất đai vẫn vẫn chiếm tỷ lệ tới 70% khiếu kiện dân sự? và hai là vì sao cán bộ nhà nước liên quan đến quản lý đất đai lại rơi vào vòng lao lý nhiều đến thế? Đây chính là 2 điểm nút cần được giải quyết dứt điểm trong Luật Đất đai sửa đổi.

Đổi mới chính sách đất đai theo yêu cầu

Nghị quyết 18-NQ/TW

Nhìn lại nội dung của Nghị quyết 18-NQ/TW năm 2022 (sau này gọi là Nghị quyết 18), Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã đặt ra các yêu cầu đổi mới toàn diện các chính sách đất đai hướng tới các chủ trương chủ yếu bao gồm:

1. Hoàn chỉnh hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sao cho đồng bộ với các quy hoạch khác, kết hợp giữa quy hoạch theo mục đích sử dụng đất và phân vùng sử dụng đất.

2. Quy định thật cụ thể về hình thức giao đất, cho thuê đất, khi nào thì đấu giá đất, khi nào thì đấu thầu dự án có sử dụng đất và khi nào thì giao, cho thuê trực tiếp.

3. Thực hiện Nhà nước thu hồi đất sau khi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được phê duyệt, và phương án này phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư; người bị thu hồi đất ở phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ; thực hiện có hiệu quả việc đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất, ổn định đời sống. Quy định cụ thể về thẩm quyền, mục đích, phạm vi, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

4. Đất đai cho các dự án đô thị, nhà ở thương mại phải thực hiện theo cơ chế tự thỏa thuận giữa người đang sử dụng đất và nhà đầu tư, tức là không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất. Áp dụng cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai để thực hiện các dự án chỉnh trang, phát triển khu đô thị, khu dân cư nông thôn.

5. Kiên quyết thu hồi đất của tổ chức, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công sử dụng đất không đúng mục đích, nhất là tại các vị trí có khả năng sinh lợi cao, ngăn chặn thất thoát tài sản nhà nước.

6. Chính sách tài chính đất đai phải dựa trên nguyên tắc hài hoà lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư; có chính sách điều tiết chênh lệch địa tô, bảo đảm công khai, minh bạch. Xây dựng chính sách, pháp luật về thuế sử dụng đất theo thông lệ quốc tế, phù hợp với trình độ phát triển, điều kiện cụ thể và lộ trình thích hợp.

Đại lộ Vinh - Cửa Lò sẽ trở thành tuyến đường “huyết mạch” khi TP. Vinh chính thức được mở rộng về phía biển. Ảnh tư liệu, minh hoạ: PV

7. Quy định mức thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang. Có chính sách ưu đãi thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với địa bàn ưu đãi đầu tư; đối với hộ nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, gia đình người có công với cách mạng và những địa phương thực hiện nhiệm vụ bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ rừng.

8. Đối với định giá đất, thực hiện bỏ khung giá đất và có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường. Có cơ chế để nâng cao chất lượng công tác định giá đất, bảo đảm tính độc lập của hội đồng thẩm định giá đất, năng lực của tổ chức tư vấn xác định giá đất, năng lực và đạo đức của các định giá viên.

9. Đối với đất nông nghiệp, cần mở rộng đối tượng, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất gắn với việc chuyển đổi nghề, việc làm, lao động ở nông thôn. Tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sản xuất cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng. Xây dựng cơ chế, chính sách để xử lý đất đai có nguồn gốc từ các công ty nông, lâm nghiệp để giao về địa phương quản lý và thực hiện giao đất, cho thuê đất, ưu tiên cho đồng bào dân tộc thiếu đất, đồng thời ngăn chặn tình trạng người dân chuyển nhượng sau khi được giao đất.

10. Giải quyết đất đai của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, cơ sở sản xuất đã di dời khỏi trung tâm đô thị để chuyển sang mục đích phát triển kinh tế khi thực hiện chủ trương sắp xếp lại quỹ đất đang sử dụng.

11. Cần quy định rõ cơ chế quản lý việc sử dụng đất đa mục đích, trong đó có đất dự trữ an ninh - quốc phòng đang sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh; đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh; đất sử dụng làm cơ sở thờ tự, làm trụ sở của các tổ chức tôn giáo gắn với kinh doanh du lịch. Quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm, đất hình thành từ lấn biển.

12. Thực hiện chuyển đổi số trong quản lý đất đai nhằm tiếp tục cải cách hành chính, kiện toàn hệ thống dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai.

Nhìn lại toàn bộ 12 nội dung khái quát nêu trên của Nghị quyết 18, có thể thấy Nghị quyết đã đặt ra nhiệm vụ đổi mới chính sách hướng theo việc tìm kiếm giải pháp hữu hiệu nhằm bảo đảm lợi ích từ đất đai cho người dân, khuyến khích đầu tư hiệu quả trên đất, tiết kiệm nguồn lực đất đai và tăng nguồn thu từ giá trị đất đai. Khi Luật Đất đai sửa đổi luật hóa được đầy đủ Nghị quyết 18 thì sẽ tạo được những bước phát triển lớn cho nền kinh tế quốc gia và bảo đảm bền vững cao về xã hội, về môi trường.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi: Đổi mới chưa rõ

Trong suốt thời gian qua, Quốc hội đã tổ chức lấy ý kiến rộng rãi các tổ chức, cá nhân về Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, qua đó tiếp nhận được nhiều ý kiến, chủ yếu của giới chuyên gia, những người am hiểu pháp luật thông qua các hội thảo do các tổ chức của nhà nước, khu vực các trường đại học, viện nghiên cứu, hiệp hội, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức phát triển quốc tế…

Dự thảo Luật đưa ra được nhiều đổi mới về chính sách đất đai nông nghiệp như Nghị quyết 18 yêu cầu, nhưng cũng chỉ dừng ở dạng viết đậm lại chính sách vào Dự thảo Luật, chưa đưa ra được những quy định luật pháp cụ thể. Việc quy định mở rộng diện giao dịch đất nông nghiệp đến những người không làm nông nghiệp, nhưng làm gì để bảo vệ cuộc sống người nông dân khi thực hiện tích tụ và tập trung đất đai lại chưa được làm rõ.

Dự án đường dọc trung tâm thị trấn Quán Hành. Ảnh tư liệu, minh hoạ: Nguyễn Hải

Về cơ chế Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất, đây là nội dung nặng nề nhất mà Nghị quyết 18 yêu cầu làm rõ sao cho phù hợp với cuộc sống. Ý kiến nói chung là chưa thực sự vừa lòng với Dự thảo Luật, cho rằng chưa luật hóa được đầy đủ Nghị quyết 18. Nhiều quy định của Dự thảo Luật chưa đúng với định hướng chính sách, nhất là chưa thỏa mãn được yêu cầu làm rõ nội hàm của cơ chế thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Nghị quyết 18 xác định rõ ràng đối với các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị không được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất và các dự án phát triển, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn phải áp dụng cơ chế “góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại đất đai”. Dự thảo Luật chưa làm rõ nội dung cơ chế “góp đất, điều chỉnh lại đất đai” đã được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới. Quy định của Dự thảo Luật cũng có biểu hiện “mập mờ” đối với quy định chuyển dịch đất đai để thực hiện các dự án nhà ở thương mại, xây dựng khu đô thị.

Dự thảo Luật có một số quy định đổi mới về cơ chế bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nhưng vẫn chưa thực sự thể hiện đúng với yêu cầu của Nghị quyết 18 về cuộc sống của người bị thu hồi đất phải tốt hơn hoặc bằng tình trạng trước khi bị thu hồi đất, được chuyển đổi nghề nghiệp, được tái định cư phù hợp với hoàn cảnh sống. Dự thảo Luật vẫn chưa giải quyết được bức xúc của người bị thu hồi đất khi toàn bộ tiền được bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua nơi ở trong khu tái định cư.

Nhiều quốc gia đang phát triển không muốn sử dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất vì khi giải quyết ổn thỏa phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì chi phí cho đất đai của dự án đầu tư vượt lên quá lớn. Ở Việt Nam vẫn thích sử dụng cơ chế này nên đành phải ép kinh phí giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư xuống thấp mới có lợi.

Toàn cảnh thành phố Vinh, Nghệ An. Ảnh tư liệu, minh hoạ: Lê Thắng

Trước hiện trạng thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất có nhược điểm là khiếu kiện của người dân tăng cao, thực hiện cơ chế tự thỏa thuận lại có nhược điểm nhà đầu tư dự án không thể thỏa thuận với 100% người đang có đất. Các quốc gia khác người ta áp dụng cơ chế đồng thuận theo đại đa số cộng đồng (ít nhất là 2/3) và tính đến dự án được phê duyệt thì giá đất tăng lên. Cơ chế “góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại đất đai” cũng dựa trên nguyên tắc của cơ chế này. Việt Nam chưa thành tâm nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế để học tập.

Về định giá đất, Dự thảo Luật không có phân tích chi tiết các yêu cầu đổi mới của Nghị quyết 18. Cơ chế chủ yếu vẫn là dồn trách nhiệm cho Hội đồng có đa số là thành viên từ khu vực Nhà nước, không thấy hình bóng nào của giá trị đất đai theo nguyên tắc thị trường và tính độc lập cần có của Hội đồng thẩm định giá đất.

Về tài chính đất đai, nội dung quan trọng nhất là nguồn thu từ giá trị đất đai. Các quốc gia khác quan tâm chủ yếu tới nguồn thu từ thuế BĐS và từ giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư mang lại. Nghị quyết 18 cũng xác định nguồn thu cần quan tâm là thuế sử dụng đất và giá trị địa tô chênh lệch do các dự án đầu tư tạo ra (tức là giá trị đất đai tăng thêm). Tất nhiên, sắc thuế BĐS sẽ được xem xét trong một luật thuế riêng. Giá trị đất đai tăng thêm do dự án đầu tư mang lại chưa được xem xét như một chính sách toàn diện, chỉ được quan tâm dưới dạng các dự án phát triển đất, cũng thực hiện theo cơ chế Nhà nước thu hồi những vùng đất có giá trị đất đai tăng thêm. Chính sách nào rồi cũng lại quay về cách quen thuộc: Nhà nước thu hồi đất, không thoát ra được khỏi lối mòn đã quá sâu trong tư duy.

Cần khai mở giá trị tiềm ẩn trong nguồn lực đất đai

Nói đến cùng, Luật Đất đai lúc này phải khai mở được giá trị tiềm ẩn trong nguồn lực đất đai, và chia sẻ giá trị đó sao cho công bằng giữa Nhà nước, nhà đầu tư dự án và những người đang sử dụng đất như Nghị quyết 18 đã yêu cầu, không nên chỉ quanh quẩn với tư duy về quyền lực thu hồi đất của Nhà nước. Có thể dự án đầu tư dễ lấy đất, nhưng Nhà nước lại gặp hệ lụy rất lớn về mất lòng tin của dân.

Tổng kết từ thực tiễn thi hành pháp luật đất đai, sự chia sẻ lợi ích từ giá trị đất đai trong suốt 20 năm qua, kể từ Luật Đất đai 2003, luôn ở trạng thái bất công bằng, người bị Nhà nước thu hồi đất luôn bị thiệt hại, Nhà nước cũng không được lợi gì, điều mọi người đều nhìn thấy là số lượng đại gia hình thành từ các dự án đầu tư BĐS ngày càng đông và ngày càng giàu, thị trường BĐS thì thăng trầm liên tục.

Luật Đất đai sửa đổi phải bám chặt lấy tinh thần của Nghị quyết 18-NQ/TW, tạo ra những bước phát triển kinh tế đột phá dựa vào nguồn vốn tiềm ẩn trong đất. Bên cạnh đó, yếu tố bền vững xã hội và môi trường phải bảo đảm thật chặt chẽ. Sự phát triển kinh tế thiếu bền vững về xã hội và môi trường được ví như tòa lâu đài lộng lẫy được xây trên cát, chẳng mấy mà sụp đổ.

GS Đặng Hùng Võ