Giáo sư Đặng Hùng Võ: Tìm vốn ẩn trong đất để phát triển đô thị

Đô thị hóa là hệ quả của quá trình công nghiệp hóa, vì vậy mà người ta lấy mức độ đô thị hóa làm thước đo sự thành công của quá trình công nghiệp hóa. Chỉ số đô thị hóa là lượng dân cư sống tại đô thị trên tổng dân cư cả nước tính theo tỷ lệ phần trăm. Các nước được gọi là công nghiệp chỉ khi tỷ lệ đô thị hóa đạt ít nhất là 70%. Nước ta hiện nay mới đạt mức thu nhập trung bình thấp, chỉ số đô thị hóa đạt gần 40%.

Toàn cảnh thành phố Vinh. Ảnh: Lê Thắng

Khơi nguồn lực đất đai

Tỷ lệ đô thị hóa chỉ là một chỉ số đánh giá chung, mang tính khái quát. Đi sâu vào chi tiết, người ta còn xem xét tới chất lượng đô thị hóa, dạng thức đô thị hóa và hiệu quả đô thị hóa. Chất lượng đô thị hóa là việc hình thành các đô thị có đảm bảo chuẩn mực cuộc sống ở đô thị không, mà trực tiếp đô thị đó có tạo ra việc làm không và có cung cấp đủ các tiện ích xã hội không? Nói cách khác, một đô thị có chất lượng cao là phải tạo được sức cuốn hút mọi người đến đô thị đó sinh sống.

Về dạng thức đô thị, tùy từng khu vực hoặc tùy từng triết lý phát triển mà tổ chức dạng thức đô thị sao cho phù hợp. Có thể là các đô thị rất lớn gọi là siêu đô thị như Singapore hay Luxembourg…, cũng có thể là một mạng lưới các đô thị trung bình hoặc đô thị nhỏ được kết nối thuận tiện như Đức chỉ có 1 siêu đô thị là Berlin, còn lại các đô thị đều ở dạng trung bình được kết nối thuận tiện với khẩu hiệu “đứng bất kỳ ở đâu đi 10 phút là tới một đô thị”.

Hay như tại Trung Quốc, có rất nhiều siêu đô thị, nhưng họ cũng tổ chức các mạng lưới đô thị nhỏ ở các vùng núi, vùng nông thôn kém phát triển với khẩu hiệu “ly nông bất ly hương”. Ý tưởng đô thị hóa ở Việt Nam vẫn mang tính hồn nhiên và thiếu tính toán sự gắn kết với công nghiệp hóa.

Về hiệu quả đô thị hóa, cần nói tới việc tìm động lực cho đô thị hóa và kinh phí để đô thị hóa. Tất cả chúng ta đều biết về một ví dụ sinh động ở nước ta là Đà Nẵng đã xây dựng lại thành phố cũ nghèo nàn sau chiến tranh để trở thành “một Đà Nẵng đáng sống”, mà chỉ lấy tiền từ đất, không sử dụng một đồng ngân sách hay một đồng vốn vay nào.

Thành phố Đà Nẵng thành công trong việc khơi dậy nguồn vốn ẩn trong đất để phát triển đô thị. Ảnh: NGUYỄN XUÂN TƯ/ baodanang.vn

Như vậy, nguồn vốn từ đất hoàn toàn đủ để đẩy nhanh quá trình đô thị hóa. Một nguyên tắc khai thác vốn từ đất đô thị là khi đô thị càng phát triển thì giá trị đất đai càng cao, khi lấy ra được giá trị đất đai tăng thêm thì đó là nguồn lực để tiếp tục phát triển đô thị, rồi giá đất lại tăng thêm nữa tạo ra nguồn lực để tiếp tục phát triển đô thị…

Như vậy, nguồn lực để đô thị hóa được lấy ngay từ giá trị đất đai tăng thêm do đô thị hóa mang lại. Ở nhiều quốc gia khác, người ta hay sử dụng phương thức góp/tái điều chỉnh đất để nâng cấp các đô thị. Giá như tại một khu phố nghèo nào đó, ai cũng biết đầu tư thêm hạ tầng thì giá trị đất sẽ tăng thêm. Vậy nên chính quyền đô thị vận động các hộ góp một phần đất vào để nâng cấp đô thị, hạ tầng đô thị được nâng cấp sẽ làm cho giá trị đất tăng lên và phần giá trị đất tăng thêm đó ứng với diện tích đất đã góp. Trên thực tế, giá trị đất còn tăng cao hơn mức ước tính để xác định tỷ lệ đất góp, tức là đô thị nghèo được nâng cấp mà từng cư dân đô thị cũng được lợi từ giá trị đất đai của mình được tăng cao hơn. Các đô thị lần lượt được nâng cấp bằng ngay giá trị đất đai tại chỗ và sự đồng lòng của người dân tại chỗ. Đô thị nào làm khéo thì thành công, mà làm vụng thì thất bại.

Ở các nước công nghiệp, các đô thị có khả năng tồn tại và phát triển được thành lập chính quyền đô thị, được người dân tin cậy vì có nhiều sáng kiến nâng cấp đô thị, chăm sóc tốt cho đời sống cư dân. Chính quyền đô thị có thẩm quyền quyết định sử dụng nguồn lực đất công tại chỗ. Từ đấy, các đô thị cạnh tranh nhau trong việc sử dụng nguồn lực đất đai tại chỗ để nâng cấp đô thị và lo cho đời sống cư dân.

Ở ta cũng đã bàn nhiều về chính quyền đô thị, nhưng chưa làm rõ khả năng độc lập phát triển bằng nguồn lực đất đai tại chỗ mà không trông cậy vào sự cấp phát của cấp trên. Muốn xây dựng được chính quyền đô thị theo đúng nghĩa, chúng ta không chỉ phải sửa đổi Luật Đất đai, mà còn phải sửa cả Luật Ngân sách nhà nước.

Quá trình đô thị hóa ở nước ta

Kể từ sau đổi mới, giai đoạn 2011-2020 đã cho thấy mức độ đô thị hóa của nước ta phát triển khá mạnh. Đến tháng 9/2022, tỷ lệ đô thị hóa của Việt Nam đã đạt khoảng 41,5% với 888 đô thị. Nói chung, kinh tế đô thị đạt mức 12 - 15%/năm, gấp 1,2 - 1,5 lần tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế, và ước đóng góp khoảng 70% GDP của cả nước. Riêng 5 thành phố trực thuộc Trung ương chỉ chiếm 2,9% diện tích và 22% dân số, nhưng đã đóng góp 46,8% GDP (năm 2020), thu hút 30% tổng vốn FDI lũy kế, và đạt 32,8% tổng kim ngạch xuất, nhập khẩu cả nước.

Khu đô thị Phú Mỹ Hưng (Tp. Hồ Chí Minh). Ảnh: Anh Phương/ vietnamnet.vn

Những thành công trong đô thị hóa ở nước ta là rất đáng ghi nhận, khi so sánh cảnh quan đô thị hiện tại với cảnh quan đô thị khi đất nước bắt đầu đổi mới. Nhưng những thành công này vẫn chỉ mang hình ảnh khái quát, đi vào thực chất vẫn chưa tỏ rõ được chất lượng cao, hình thái phù hợp và tác động tích cực vào công nghiệp hóa.

Nhiều khu đô thị “ma” vẫn đang tồn tại ở nhiều nơi. Thu từ đất đô thị cũng cao, nhưng chủ yếu từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để giao cho nhà đầu tư dự án nhà ở. Giá trị đất đai tăng thêm do đô thị hóa mang lại tạo nên lợi nhuận cao lại gắn với kinh doanh nhà ở, không thu hút được sức đất, sức người tại chỗ tham gia đô thị hóa. Có thể nhìn thấy hiệu quả chỉ ở một giai đoạn đầu nhất định, đây không phải là giải pháp bền vững gắn với hiệu quả lâu dài.

Khi tỷ lệ đô thị hóa tăng cao, phát triển đô thị không thể tiếp tục lan ra trên mặt phẳng mà buộc các đô thị phải phát triển theo chiều đứng, cả lên cao và xuống sâu trong lòng đất, trên mặt nước và trong lòng nước. Gần đây, vấn đề bảo vệ môi trường đã hình thành khái niệm về triết lý phát triển xanh.

Trong phát triển đô thị, khái niệm “đô thị xanh” ra đời với yêu cầu cây xanh, mặt nước, ít dùng năng lượng công nghiệp, tận dụng các yếu tố thiên nhiên như gió, ánh sáng, nước... Đô thị càng đạt các tiêu chí đô thị xanh thì giá trị càng cao.

Kể từ khi công nghệ 4.0 trở thành xu hướng phát triển, khái niệm “đô thị thông minh” ra đời với khả năng sử dụng trí tuệ nhân tạo (AI) để điều khiển mọi hoạt động của đô thị sao cho không còn điểm nghẽn nào, hoạt động nào cũng hiệu quả ở mức có lợi nhất và chi phí ít nhất.

Các đô thị phát triển đã gắn với hạ tầng kết nối, nhưng vẫn chưa bám sát được các khu công nghiệp, khu kinh tế. Ở các nước công nghiệp, các khu kinh tế thường được tổ chức xen lẫn giữa công nghiệp, dịch vụ và đô thị. Một khu công nghiệp thường có tới vài trường đại học, vài trung tâm văn hóa, thể thao. Công nghiệp hóa và đô thị hóa không thể tách rời nhau. Ở Việt Nam, các khu công nghiệp vẫn phải phát triển “lẻ loi” vì e ngại ô nhiễm môi trường, mãi tới 2018 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 82/2018/NĐ-CP ngày 21/5/2018 quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế, trong đó lần đầu tiên có quy định về khu công nghiệp - dịch vụ - đô thị hỗn hợp.

Đô thị hóa ở Nghệ An

Thành phố Vinh - Bến Thủy được coi như một dải công nghiệp của Việt Nam từ thời Pháp thuộc. Ngày nay, Bộ Xây dựng đã có báo cáo về quan điểm, mục tiêu, giải pháp phát triển hệ thống đô thị tỉnh Nghệ An đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Báo cáo này cho thấy toàn tỉnh Nghệ An có 23 đô thị; tỷ lệ đô thị hóa đạt khoảng 22%, tốc độ đô thị hóa trung bình hàng năm đạt 0,8%/năm. Số liệu này tính theo đơn vị hành chính đã trở thành đô thị (phường, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh). Nếu không tính theo đơn vị hành chính, mà tính theo không gian đô thị dạng khu đô thị mới thì tỷ lệ đô thị hóa của Nghệ An ước đạt tới khoảng 32%. Tỷ lệ đô thị hóa thực như vậy có cao hơn, nhưng vẫn thấp hơn tỷ lệ đô thị hóa của cả nước (42%).

Quy hoạch Đại lộ Vinh - Cửa Lò trở thành trục phát triển trọng điểm của TP Vinh (Nghệ An). Ảnh phối cảnh

Trước mắt, thị xã Cửa Lò có thể kết nối với thành phố Vinh để trở thành một vùng đô thị gắn với công nghiệp và cung cấp dịch vụ du lịch - nghỉ dưỡng. Vùng đô thị này có thể kết nối rộng thêm trong tương lai gần với 3 huyện Nam Đàn, Hưng Nguyên, Nghi Lộc để trở thành vùng đô thị - công nghiệp - dịch vụ du lịch của Nghệ An.

Nhìn xa hơn nữa, toàn bộ vùng ven biển Nghệ An gồm vùng đô thị - công nghiệp - dịch vụ du lịch lấy Vinh làm trung tâm đã nói trên và liên kết với thị xã Thái Hòa, cùng các huyện Quỳnh Lưu, Yên Thành, Diễn Châu, Nghi Lộc, Nam Đàn, Hưng Nguyên để trở thành vùng đô thị - công nghiệp - dịch vụ du lịch của Nghệ An.

Nghệ An có tỷ lệ đô thị hóa thấp cũng dễ giải thích, đây là tỉnh lớn nhất cả nước và dân số cũng chỉ đứng sau 2 siêu đô thị Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, nhưng lại có vùng miền Tây rất rộng lớn, có nhiều tài nguyên thiên nhiên nhưng chưa phát triển. Đô thị hóa mới đang diễn ra mạnh ở vùng ven biển. Giữa vùng núi miền Tây và vùng ven biển là vùng trung du vẫn đang thu nhập chủ yếu từ kinh tế nông nghiệp.

Như trên đã nói, phương thức đô thị hóa cần chọn lọc sao cho phù hợp với từng vùng, vùng miền Tây chắc cũng phải theo hướng “ly nông bất ly hương” với khả năng phát triển kinh tế phi nông nghiệp tại chỗ dựa vào tiềm năng của dịch vụ môi trường rừng và khai thác tài nguyên thiên nhiên. Vùng trung du có thể đẩy mạnh dịch vụ du lịch nông nghiệp và nông thôn gắn với sản xuất nông nghiệp truyền thống của từng vùng…

Đô thị hóa luôn cần nguồn kinh phí lớn để xây dựng hạ tầng, phát triển hay chỉnh trang đô thị. Không thể chờ có vốn mới làm, hãy tìm vốn ẩn trong đất được tăng lên do chính đô thị hóa tạo ra. Vấn đề là biết cách tạo giá trị đất đai tăng thêm trong quá trình đô thị hóa và tìm cách thu được các giá trị đất đai tăng thêm này và dùng ngay vào quá trình phát triển đô thị hóa.

Giáo sư Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT