Реформирование организации и функционирования органов местного самоуправления.
В проекте Конституции 1992 года (с поправками) местное самоуправление регулируется главой IX, состоящей из 5 статей (с 115 по 119). По сравнению с действующей Конституцией, проект является кратким и лаконичным; наиболее существенным нововведением является отсутствие положения, определяющего, на каком уровне будет существовать Народный совет.
(Баонгхеан)В проекте Конституции 1992 года (с поправками) местное самоуправление регулируется главой IX, состоящей из 5 статей (с 115 по 119). По сравнению с действующей Конституцией, проект является кратким и лаконичным; наиболее существенным нововведением является отсутствие положения, определяющего, на каком уровне будет существовать Народный совет.
Этот вопрос будет регулироваться законом, исходя из особенностей каждой административной единицы и уровня управления. Если Конституция будет слишком конкретной и детальной, это легко может привести к недостаткам при изменении ситуации. Поэтому необходимы и уместны краткие и общие положения, подобные статье 115 проекта поправки к Конституции. Конституция является основополагающим законом, утверждающим основные принципиальные вопросы, а не регулирующим конкретные дела. Организация народных советов любого уровня будет регулироваться Законом об организации народных советов и народных комитетов.
Кроме того, изучив проект пересмотренной Конституции, мы выявили ряд вопросов, требующих дальнейших комментариев:
Положения о местном самоуправлении в проекте поправок к Конституции не содержат каких-либо революционных норм по контролю за государственной властью на местном уровне. Нормативные акты в значительной степени остались неизменными по сравнению с предыдущими, не обеспечив прорыва в контроле за властью. Согласно статье 116 проекта поправок к Конституции, Народный совет является органом государственной власти на местном уровне, представляющим волю, чаяния и право на самоуправление народа, избираемым местным населением и подотчетным местному населению и вышестоящим государственным органам; на основании Конституции, законов и документов вышестоящих государственных органов Народный совет принимает решения о мерах по обеспечению выполнения Конституции и законов на местном уровне, по важным местным вопросам и осуществляет надзор за деятельностью государственных органов на местном уровне; Народный комитет является исполнительным органом Народного совета и государственным административным органом на местном уровне. Статья 118 проекта предусматривает: представители Народного совета имеют право задавать вопросы Председателю Народного совета, Председателю и другим членам Народного комитета, Председателю Народного суда, Главному прокурору Народной прокуратуры и руководителям ведомств, подчиняющихся Народному комитету. Задаваемое лицо обязано ответить перед Народным советом или предоставить письменный ответ.
Эти правила не новы, и в работе органов местного самоуправления по-прежнему существуют значительные ограничения. Как будет контролироваться власть, если необходим взаимный надзор, или, скорее, перекрестная проверка? Между тем, нет никаких правил, наделяющих Народный комитет полномочиями контролировать деятельность местных государственных органов. В действительности все государственные органы имеют право контролировать друг друга. Только таким образом можно повысить эффективность всех органов. Мы давно неоднократно утверждали, что Народный совет неэффективен, что его власть носит лишь церемониальный характер, возможно, отчасти потому, что этот орган не подлежит обратному надзору со стороны административных органов.
Здесь мы видим лишь надзор со стороны Народного совета, а Народный комитет является исполнительным органом Народного совета. Таким образом, в некоторых административно-территориальных единицах, где больше нет Народного совета, каков будет правовой статус Народного комитета, или будут ли исключения? Следовательно, если в регламенте указано, что Народный комитет является исполнительным органом Народного совета, то в административных единицах без Народного совета этот регламент окажется неэффективным.
Поэтому мы смело предлагаем поправки в том смысле, что Народный комитет является государственным административным органом на местном уровне, а не исполнительным органом Народного совета.
С другой стороны, в проекте документа указано, что «народные советы являются органами государственной власти на местном уровне», а Национальное собрание и народные советы всех уровней представляют собой систему органов государственной власти. Соответственно, Национальное собрание является высшим органом государственной власти; правительство является исполнительным органом Национального собрания и высшим органом государственной администрации; народные советы являются органами государственной власти на местном уровне, народные комитеты являются органами государственной администрации на местном уровне и исполнительными органами народных советов на местном уровне; суды и прокуратура являются судебной системой. Таким образом, можно понять, что Национальное собрание является высшим органом государственной власти, а не высшим органом государственной власти.
Если Народный совет считается органом государственной власти на местном уровне, значит ли это, что Народный комитет не обладает государственной властью? На наш взгляд, все государственные органы обладают государственной властью, независимо от того, являются ли они исполнительными или судебными. Правовой статус Народного совета должен быть четко подтвержден: это представительный орган народа на местном уровне, избираемый местным населением. Это действительно отражает природу выборного органа. Поэтому мы предлагаем внести поправки в устав, чтобы установить, что: Народный совет является представительным органом воли и чаяний народа на местном уровне, избираемым местным населением и подотчетным народу.
Из пяти положений о местном самоуправлении в проекте поправок к Конституции только статья 116 касается ответственности отдельных лиц и Народного комитета в целом. Председатель и члены Народного комитета несут коллективную ответственность за деятельность комитета и индивидуальную ответственность за выполнение поставленных задач перед Народным советом и вышестоящими государственными административными органами. Это положение недостаточно сильно, чтобы существенно повысить подотчетность глав Народных комитетов в рамках предоставленных им полномочий.
В соответствии с положениями проекта поправок к Конституции, индивидуальная ответственность, возможно, была уточнена, но обязанности главы Народного комитета остаются неясными. Поэтому, на наш взгляд, необходимо добавить положение, согласно которому Председатель Народного комитета несет ответственность за деятельность Народного комитета перед Народным советом и высшими государственными административными органами. Это положение позволит дополнительно уточнить обязанности Председателя Народного комитета. Если мы, как в проекте, оговорим «Председатель Народного комитета и члены Народного комитета несут коллективную ответственность за деятельность Народного комитета», не определяя четко обязанности Председателя, то при возникновении проблем ответственность будет нести коллектив, а не Председатель Народного комитета.
В настоящее время в некоторых населенных пунктах мы проводим пилотный проект по отсутствию народных советов на уровне районов, уездов и кварталов. В отсутствие народных советов председатели народных комитетов на уровне районов, уездов и кварталов не будут избираться народными советами того же уровня, а будут назначаться непосредственно председателем народного комитета следующего более высокого уровня. Такой механизм назначения концентрирует значительную часть власти в руках председателя народного комитета более высокого уровня при выборе подчиненных должностных лиц. Поэтому мы считаем, что положения, расширяющие полномочия председателя народного комитета более высокого уровня, должны быть связаны с конкретными обязанностями.
Нгуен Чонг Хай (Адвокатское бюро Trong Hai & Associates)
