Cơ chế chịu trách nhiệm của Ủy ban nhân dân

(Baonghean) - Cơ chế chịu trách nhiệm của Ủy ban nhân dân (UBND), có thể hiểu đó là cơ sở, hình thức và trình tự chịu sự phán xét và chịu chế tài của UBND - là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính nhà nước trước Hội đồng nhân dân (HĐND)- là cơ quan đại diện ở địa phương và cơ quan hành chính cấp trên, của chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên trước UBND. Trách nhiệm ở đây thuộc phạm trù trách nhiệm chính trị thể hiện dưới các hình thức chế tài: đình chỉ công tác, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức.

Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND”; “UBND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND”.
Cụ thể hóa Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: “UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp và UBND cấp trên trực tiếp”, “Chủ tịch UBND… chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình… cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên… Mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HĐND, UBND cùng cấp và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND cấp mình và trước cơ quan nhà nước cấp trên”.

Về trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu UBND, đặc biệt là UBND cấp tỉnh, Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định rõ: HĐND tỉnh có quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND tỉnh, giám sát hoạt động của UBND tỉnh (thông qua báo cáo của UBND tỉnh, thông qua trả lời chất vấn, xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh thành lập đoàn giám sát); bãi bỏ quyết định sai trái của UBND tỉnh. HĐND tỉnh có thể bãi bỏ một phần quyết định, chỉ thị trái pháp luật của UBND, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu.

Nghiên cứu Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật khác về cơ chế chịu trách nhiệm của Ủy ban nhân dân, chúng tôi thấy có một số tồn tại, hạn chế:

Thứ nhất, về trách nhiệm tập thể của UBND, trách nhiệm tập thể của một cơ quan nhà nước trước một cơ quan nhà nước hoặc cấp có thẩm quyền khác là một hiện tượng pháp lý phổ biến. Thông dụng hơn cả là trách nhiệm của cơ quan hành pháp (Chính phủ) trước cơ quan lập pháp (Nghị viện) của cơ quan  hành chính địa phương trước hội đồng tự quản và chính quyền cấp trên. Việc quy định trách nhiệm tập thể của UBND trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên là hoàn toàn cần thiết và đúng đắn. Song, cần thiết phải quy định cụ thể hơn, đặc biệt là các hình thức chế tài, cơ sở và trình tự áp dụng.

Thứ hai, về trách nhiệm cá nhân của chủ tịch, phó chủ tịch và các ủy viên, hình thức trách nhiệm của chủ tịch, phó chủ tịch UBND được quy định tương đối cụ thể. Đó là hình thức bị HĐND bãi nhiệm, miễn nhiệm và bị chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp ( đối với cấp tỉnh là Thủ tướng) đình chỉ công tác, miễn nhiệm, cách chức. Vấn đề đặt ra là khi chủ tịch UBND bị xử lý các hình thức trách nhiệm nêu trên (và kể cả khi cho thôi nhiệm vụ, điều động đia làm công tác khác) có kéo theo sự thay đổi cơ cấu của UBND không. Hiến pháp hiện hành không quy định, ngay cả đối với Chính phủ.

Thứ ba, các thành viên khác của UBND, theo quy định của pháp luật hiện hành, chỉ chịu trách nhiệm trước HĐND dưới hình thức bãi nhiệm, miễn nhiệm còn không chịu trách nhiệm trước Chủ tịch UBND cấp trên. Chủ tịch UBND cấp trên và Thủ tướng chỉ phê chuẩn việc bãi nhiệm, miễn nhiệm đó. Pháp luật quy định trách nhiệm cá nhân của mỗi thành viên của UBND về phần công tác của mình trước UBND cùng cấp, song hình thức và trình tự áp dụng như thế nào thì chưa có quy định cụ thể. Mặt khác, một số điểm còn thiếu nhất quán, tại sao lại chịu trách nhiệm trước UBND mà không phải trước chủ tịch, trong khi chủ tịch giới thiệu để bầu phân công công tác chứ không phải UBND. Cần thiết phải nghiên cứu lại cơ chế trách nhiệm này, cho phép chủ tịch ít nhất cũng được quyền đề nghị HĐND miễn nhiệm, bãi nhiệm giống như trách nhiệm của các Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng trước Thủ tướng.

Thứ tư, về nội dung chịu trách nhiệm và thẩm quyền xét trách nhiệm của chủ tịch UBND các cấp. Vẫn còn sự chồng chéo trong quy định về thẩm quyền giữa Thủ tướng Chính phủ và HĐND tỉnh, giữa chủ tịch UBND tỉnh và HĐND huyện, giữa chủ tịch UBND huyện và HĐND xã. Vì lý do đó, chưa thể hình thành một cơ chế hữu hiệu để HĐND các cấp độc lập thực hiện quyền xem xét trách nhiệm đối với hoạt động của cơ quan do HĐND bầu ra là UBND. Điều đó đã làm cho những quy định của pháp luật trở nên khó khả thi. Trong lần sửa đổi Hiến pháp này, cần thiết phải làm rõ đầu mối, căn cứ xét trách nhiệm của chủ tịch UBND các cấp và hình thành cơ chế xem xét trách nhiệm hữu hiệu nhất.

Từ những lý do trên, chúng tôi đề xuất một số phương hướng sửa đổi các quy định Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác về cơ chế chịu trách nhiệm của UBND cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh kinh tế của xã hội Việt Nam hiện nay.

- Về bản chất, UBND là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, được HĐND bầu ra, vì vậy cần thống nhất nguyên tắc: UBND là cơ quan chấp hành và chịu trách nhiệm trước HĐND.

- Việc quy định trách nhiệm tập thể của UBND trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên hiện nay còn mang tính chung chung. Vì vậy, Hiến pháp sửa đổi cần quy định cụ thể hơn về các hình thức chế tài, cơ sở và trình tự áp dụng.

- Hiến pháp sửa đổi cần quy định rõ hơn nội dung trách nhiệm của chủ tịch UBND,  đặc biệt là chủ tịch UBND cấp tỉnh, tránh chồng chéo thẩm quyền, lẩn tránh trách nhiệm.

- Về hình thức và trình tự áp dụng trách nhiệm cá nhân của mỗi thành viên của UBND về phần công tác của mình chưa có quy định cụ thể. Cần sửa đổi Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác theo hướng các thành viên của UBND chịu trách nhiệm trước chính chủ tịch UBND. Có như thế mới đảm bảo tính thống nhất trong cơ chế trách nhiệm từ Chính phủ đến UBND.

- Hiến pháp cần ghi nhận và quy định trách nhiệm của tập thể UBND trong trường hợp chủ tịch UBND bị xử lý các hình thức trách nhiệm xuất phát từ  nguyên tắc chế độ Thủ tướng mà chúng ta đang vận dụng. Có như vậy mới bảo đảm vai trò lãnh đạo thực sự của người đứng đầu UBND và tạo ra một sự xuyên suốt, nhất quán trong các quy định của pháp luật hiện hành. Bởi vì, chủ tịch được quyền giới thiệu để bầu phó chủ tịch và các ủy viên; phân công công tác cho các thành viên, cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND… thì mỗi khi thay đổi chủ tịch cũng cần thiết có sự thay đổi nhất định để tạo ra một cơ cấu làm việc mới.

- Các quy định của Hiến pháp phải đảm bảo tính độc lập và tính chịu trách nhiệm cao của chính quyền địa phương. Độc lập và chịu trách nhiệm không có nghĩa là tách rời khỏi tính thống nhất của Nhà nước ta, mà độc lập trong sự thống nhất của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương các cấp, dựa trên sự thống nhất quyền lực nhà nước và sự thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam. Đây là tiền đề cơ bản để xác định trách nhiệm và hoàn thiện cơ chế chịu trách nhiệm của UBND.


Nguyễn Trọng Hải (Đoàn Luật sư Nghệ An)