Подъем из неудач

(Баонхэан)-Начиная с конца 1993 года, после восстановления отношений с международным финансовым сообществом, Вьетнам смог открыть канал для мобилизации капитала ОПР со многими странами и международными финансовыми организациями. Однако в ближайшем будущем Вьетнам больше не будет получать столь обильные источники ОПР, как раньше. По словам «инсайдера» – доктора Нгуен Тхань До, бывшего директора Департамента управления долгом и внешнего финансирования Министерства финансов, оглядываясь назад и переосмысливая неудачи в использовании этого источника капитала, можно извлечь уроки, которые всегда крайне необходимы.

Капитал ОПР и льготные кредиты являются приоритетными для строительства инфраструктуры (иллюстрация - интернет-источник)

Пустая трата капитала

Помимо недостатков в мобилизации и использовании ОПР во Вьетнаме, очевидно, есть и тёмные стороны, о которых нельзя не упомянуть. У нас были программы и проекты ОПР, которые либо полностью провалились, либо оказались не столь эффективными, как ожидалось. В первую очередь, это проект по добыче масла из рисовых отрубей в Бенче и проект линии по производству джутовых мешков в Хошимине, где индийский капитал был заимствован из ОПР из-за устаревших технологий, нехватки сырья и отсутствия мест потребления продукции. Поэтому после передачи проектов они вообще не могли быть реализованы.

Во-вторых, проект завода по производству замороженных морепродуктов в Халонге, финансируемый итальянским ОПР, провалился из-за нехватки сырья. Даже программа развития тутового шелкопряда в Ламдонге, финансируемая итальянским ОПР, провалилась из-за неконкурентоспособности продукции на рынке. Не говоря уже о проекте водоснабжения в Контуме и Йенбае, финансируемом французским ОПР, который оказался неэффективным, поскольку использовалась лишь треть проектной мощности, а также о программе выращивания хлопка и арабики, финансируемой французским ОПР, которая провалилась из-за неэффективного планирования, реализации и управления.

Видно, что все вышеперечисленные провальные проекты – это проекты ОПР, реализованные в рамках механизма «кредит в обмен на повторное кредитование». В рамках этого механизма, когда проект не может погасить задолженность, мы чётко видим и признаём его провальным. Однако среди проектов ОПР до 70% – это проекты, реализованные в рамках механизма бюджетного распределения. Оценка провалов этих проектов практически не проводилась, за исключением случаев обнаружения ошибок или негативных проявлений в некоторых проектах.

Слабо проявляет лидерство

На самом деле, в проектах ОПР также есть определенные неудачи, самой большой из которых является растрата капитала: растраты из-за медленного прогресса, растраты из-за высоких норм инвестирования, растраты из-за неэффективных проектов и разбросанных инвестиций... Например, программа развития сельских районов, которая заимствовала капитал у Всемирного банка (ВБ), оказалась неэффективной, поскольку большинство построенных дорог пришли в упадок и были серьезно повреждены всего через несколько лет эксплуатации; или многие провинциальные больницы вкладывали значительные средства, но не имели оборудования, медицинского персонала и врачей...; норма инвестирования в проекты ОПР часто выше, чем в аналогичные проекты из других источников капитала...

Опыт показывает, что ОПР-капитал не всегда эффективен для любой страны (Иллюстративное фото - интернет)

Мировой опыт использования ОПР показывает, что ОПР не всегда эффективна для какой-либо страны или сферы деятельности. Во Вьетнаме, в концепции некоторых учреждений-получателей ОПР, как на центральном, так и на местном уровне, по-прежнему сохраняется концепция «ОПР в период субсидирования», согласно которой «невозвратная ОПР предоставляется правительством, а кредиты ОПР выплачиваются правительством». Следствием этого заблуждения является стремление использовать капитал ОПР без учета экономической эффективности, устойчивости проекта после его завершения и возможности погашения задолженности.

Вторая ошибка заключается в том, что механизмы политики государственного управления в области ОПР не синхронизированы друг с другом, процедуры утверждения проектов по-прежнему громоздки, аппарат громоздок, ответственность уровня реализации проекта неясна, что приводит к растратам, перегрузкам, снижает гибкость процесса реализации и в то же время ответственность реализующих подразделений в случае, если проект неэффективен. Подготовка программ и проектов для регистрации капитала по-прежнему носит схематичный и неполный характер, главное - быть включенными в список заявок на финансирование, даже в некоторых случаях работа по подготовке проекта (проектная документация, отчеты по технико-экономическому обоснованию, изыскания, чертежи, тендерная документация, управление, надзор) поручается иностранным консультантам, поэтому при реализации возникает много проблем, проектная документация должна корректироваться и дополняться, что приводит к продлению срока реализации проекта, сокращению льготного периода, влиянию на эффективность инвестиций.

Более того, организация тендеров по выбору подрядчиков сложна, длительна и некачественна, особенно в части строительства и закупки оборудования, которая зачастую занимает 2-3 года. Во многих случаях цена закупаемого оборудования превышает мировые рыночные цены, оно неоднородно, а качество технологий низкое. Возможности и квалификация специалистов по управлению инвестициями по-прежнему ограничены, что особенно ярко проявляется на этапе оценки проекта, особенно в его технических и финансовых аспектах.

Вышеуказанные недостатки обусловлены главным образом тем, что мы не в полной мере реализовали свою роль хозяина в использовании ОПР в соответствии с характеристиками этого ресурса из-за ограничений в возможностях, квалификации, знании иностранных языков, а также ограниченного опыта управления, анализа и способности к заключению контрактов. С другой стороны, при рассмотрении предоставления ОПР доноры устанавливают условия использования консультантов, подрядчиков и оборудования для обеспечения программ и проектов (ограниченные торги или назначенные торги), что значительно затрудняет контроль со стороны владельцев проектов, стоимость консультационной деятельности высока, а высокая стоимость закупаемого оборудования влияет на эффективность инвестиций. Поэтому преодоление вышеупомянутых недостатков является фундаментальным вопросом для повышения эффективности использования капитала ОПР.

Усиление принуждения

Из неудач и недостатков в привлечении и использовании капитала ОПР в прошлом, а также из международного опыта, необходимо извлечь основные уроки для Вьетнама. Прежде всего, необходимо проявлять инициативу в управлении и использовании капитала ОПР, избегая проявлений «погони за количеством без должного внимания к обеспечению качества инвестиций заёмного капитала». Использование капитала должно быть связано с возможностью получения доходов для погашения долга. Любые проекты, признанные неэффективными и несоответствующими целевому назначению, должны быть отклонены.

В долгосрочной перспективе необходимо продолжать повышать уровень сбережений и инвестиций за счет внутреннего капитала, увеличивать долю встречного капитала в структуре инвестиций программ и проектов, использующих капитал ОПР. Использование капитала ОПР должно быть направлено на основные направления. В то же время, из-за низкой финансовой осуществимости программ и проектов ОПР, сложно генерировать прямые валютные поступления для погашения внешнего долга, поэтому при использовании капитала ОПР необходимо также учитывать поступление иностранной валюты от экспортной деятельности, чтобы у страны был источник погашения долга и тем самым повысить ее платежеспособность.

Во-вторых, инициативность в предложении, подготовке проектов и использовании ОПР является необходимым условием для обеспечения эффективного использования капитала. Международный опыт показывает, что при слабой проактивной роли страны-получателя эффективность использования средств ОПР низкая, а иногда и вовсе отсутствует. В-третьих, можно модернизировать методы использования ресурсов ОПР и значительно расширить использование ОПР в качестве стартового капитала для реализации проектов в рамках ГЧП; расширить масштабы повторного кредитования местных органов власти для повышения ответственности местных органов власти за эффективное использование заёмного капитала.

В-четвертых, необходимо иметь прозрачную и высоко реализуемую правовую среду. Это одно из условий, способствующих прогрессу в реализации программ и проектов. В перспективе механизм политики управления должен быть сосредоточен на разработке новых или изменении существующих экономических и технических норм с учетом реальной ситуации; на руководстве процессом и процедурами реализации программ и проектов... В-пятых, необходимо решительно принять срочные меры по предотвращению и борьбе с расточительством в проектах, использующих капитал ОПР. В-шестых, необходимо определить полномочия и ответственность между ведомствами, участвующими в процессе управления и использования капитала, а также повысить квалификацию и потенциал соответствующих ведомств.

Кроме того, необходимо усилить роль инспекций и проверок, проводимых управляющим министерством, министерствами с функциями управления, а также государственными инспекционными и аудиторскими агентствами в реализации и управлении проектами со стороны инвесторов и советов по управлению проектами. Кроме того, необходимо расширить возможности сбора, хранения, обработки и представления всех видов информации об ОПР. Необходимо создать и дополнить базу данных ОПР для предоставления своевременной, точной и согласованной информации, необходимой для процесса разработки политики и предоставления отчетности по запросам агентств и доноров.

Ред-Ривер