Восхождение из неудачи

(Баонгхеан)-Начиная с конца 1993 года, после возобновления отношений с международным финансовым сообществом, Вьетнам смог открыть каналы для мобилизации средств официальной помощи развитию (ОПР) со многими странами и международными финансовыми организациями. Однако в недалеком будущем Вьетнам больше не будет получать столь обильные ресурсы ОПР, как раньше. Переоценка и анализ неудач в использовании этих средств имеют решающее значение для извлечения необходимых уроков – такова точка зрения «инсайдера» – д-ра Нгуен Тхань До, бывшего директора Департамента управления долгом и внешнего финансирования (Министерство финансов).

Средства официальной помощи развитию и льготные кредиты в приоритетном порядке направляются на развитие инфраструктуры (иллюстративное изображение - источник: интернет).

Растрата капитала

Наряду с достижениями в мобилизации и использовании официальной помощи развитию (ОПР) во Вьетнаме, очевидно, что существуют и темные стороны, которые нельзя игнорировать. У нас были программы и проекты ОПР, которые либо полностью провалились, либо оказались не такими эффективными, как хотелось бы. Во-первых, это проект по добыче масла из рисовых отрубей в Бен Тре и проект по производству джутовых мешков в Хошимине, оба финансируемые индийской ОПР. Из-за устаревших технологий, нехватки сырья и отсутствия рынка сбыта продукции они оказались полностью неработоспособными после передачи власти.

Во-вторых, есть проект по переработке замороженных морепродуктов в Халонге, финансируемый итальянскими кредитами ОПР, который простаивает из-за нехватки сырья. Даже программа развития шелководства и тутового дерева в Ламдонге, также финансируемая итальянскими кредитами ОПР, провалилась, потому что продукция оказалась неконкурентоспособной на рынке. Не говоря уже о проектах по обеспечению чистой водой в Контуме и Йенбае, финансируемых французскими кредитами ОПР, которые оказались неэффективными, поскольку использовали лишь треть своей проектной мощности, или о программах по выращиванию хлопка и кофе арабика, также финансируемых французскими кредитами ОПР, которые провалились из-за неадекватного планирования, плохой реализации и управления.

Как видно, все упомянутые выше провалившиеся проекты — это проекты официальной помощи развитию (ОПР), реализованные в рамках механизма кредитования под залог. В рамках этого механизма, если проект не может погасить свой долг, он четко признается провальным. Однако среди проектов ОПР до 70% — это проекты, реализуемые в рамках механизма бюджетного распределения. По этим проектам практически не проводилась оценка причин неудач, за исключением нескольких проектов, где были обнаружены некоторые ошибки или негативные аспекты.

Слабость в проявлении лидерских качеств.

В действительности проекты официальной помощи развитию (ОПР) также сталкивались с определенными неудачами, самой крупной из которых является растрата капитала: растрата из-за задержек, растрата из-за высоких инвестиционных затрат, растрата из-за неспособности проектов достичь запланированной эффективности и растрата из-за разрозненных инвестиций. Например, программа развития сельских районов, финансируемая Всемирным банком (ВБ), не достигла запланированной эффективности, поскольку подавляющее большинство построенных дорог приходят в упадок и получают серьезные повреждения всего через несколько лет эксплуатации; или многие провинциальные больницы получают крупные инвестиции, но испытывают нехватку оборудования и медицинского персонала; инвестиционные затраты в проектах ОПР часто выше, чем в аналогичных проектах, финансируемых из других источников.

Опыт показывает, что финансирование официальной помощи развитию (ОПР) не всегда эффективно для каждой страны (иллюстративное изображение - интернет).

Опыт использования официальной помощи развитию (ОПР) в мире показывает, что она не всегда эффективна для каждой страны или каждого сектора. Во Вьетнаме некоторые агентства-бенефициары ОПР как на центральном, так и на местном уровнях до сих пор придерживаются менталитета «ОПР эпохи субсидирования», рассматривая «невозвратную ОПР как государственные гранты, а кредиты ОПР как погашение государственного долга». Следствием этого заблуждения является отчаянная попытка получить финансирование ОПР без учета экономической эффективности, устойчивости проектов и способности к погашению долга.

Вторая ошибка заключается в том, что механизмы управления государственной политикой в ​​отношении официальной помощи развитию (ОПР) не синхронизированы, процедуры утверждения проектов громоздки, административный аппарат велик и неэффективен, а обязанности уровней реализации проектов нечетки, что приводит к расточительству, заторам, снижению гибкости в процессе реализации и отсутствию четкого разграничения обязанностей между подразделениями-исполнителями в случае неэффективности проекта. Подготовка программ и проектов для привлечения капитала часто носит поверхностный и нетщательный характер, сосредотачиваясь только на включении в список запрашиваемых средств. В некоторых случаях подготовка проекта (проектная документация, технико-экономические обоснования, исследования, проектирование, тендерная документация, управление и надзор) полностью возлагается на иностранных консультантов, что приводит к многочисленным препятствиям в процессе реализации, необходимости корректировок и дополнений к проектной документации, задержкам проектов, сокращению льготных периодов и негативному влиянию на эффективность инвестиций.

Кроме того, процесс отбора подрядчиков сложен, длителен и отличается низким качеством, особенно в отношении строительных работ и закупки оборудования, которые часто занимают 2-3 года. Во многих случаях стоимость закупаемого оборудования превышает международные рыночные цены, не стандартизирована, а качество технологий низкое. Возможности и квалификация персонала, занимающегося управлением инвестициями, по-прежнему ограничены, что наиболее очевидно на этапе оценки проекта, особенно в отношении технических и финансовых аспектов проекта.

Указанные выше недостатки в первую очередь связаны с нашей неспособностью в полной мере использовать потенциал официальной помощи развитию (ОПР) в соответствии со специфическими характеристиками этого ресурса из-за ограниченности возможностей, квалификации, знания иностранных языков, управленческого опыта и способности анализировать и вести переговоры по контрактам. Кроме того, доноры, рассматривая вопрос о предоставлении ОПР, часто выдвигают условия, требующие использования консультантов, подрядчиков и поставщиков оборудования для программ и проектов (посредством ограниченных торгов или прямых контрактов), что затрудняет контроль процесса для заказчиков проектов. Высокие затраты на консультационные услуги и высокие цены на закупку оборудования негативно влияют на эффективность инвестиций. Поэтому преодоление этих недостатков имеет основополагающее значение для повышения эффективности использования ОПР.

Усиление принуждения

Исходя из прошлых неудач и недостатков в мобилизации и использовании средств официальной помощи развитию (ОПР), а также международного опыта, Вьетнаму необходимо извлечь фундаментальные уроки. В первую очередь, крайне важно активно управлять средствами ОПР и использовать их, избегая тенденции отдавать приоритет количеству, а не качеству инвестиций. Использование средств должно быть связано со способностью генерировать доход для погашения долга, а проекты, признанные неэффективными или неподходящими для своей цели, следует отклонять.

В долгосрочной перспективе необходимо дальнейшее повышение уровня сбережений и доли инвестиций, осуществляемых за счет отечественного капитала, а также увеличение доли софинансирования в инвестиционной структуре программ и проектов, использующих капитал официальной помощи развитию (ОПР). Использование капитала ОПР должно быть сосредоточено на важнейших секторах. Кроме того, ввиду низкой финансовой осуществимости программ и проектов ОПР, а также трудностей с получением прямых валютных поступлений для погашения внешнего долга, использование капитала ОПР должно также учитывать получение иностранной валюты от экспортной деятельности, чтобы обеспечить страну источником средств для погашения долга, тем самым укрепляя ее способность погашать задолженность.

Во-вторых, инициативность в предложении, подготовке проектов и использовании официальной помощи развитию (ОПР) является необходимым условием для обеспечения эффективного использования капитала. Международный опыт показывает, что там, где инициативная роль страны-получателя слаба, эффективность ее использования низка, а иногда даже приводит к провалу. В-третьих, необходимо внедрять инновации в методы использования ОПР, потенциально значительно увеличивая использование ОПР в качестве стартового капитала для реализации проектов по модели государственно-частного партнерства (ГЧП); расширять масштабы предоставления кредитов местным органам власти для повышения местной подотчетности за эффективное использование заемного капитала.

В-четвертых, необходима прозрачная и легко реализуемая правовая среда. Это одно из условий, способствующих прогрессу в реализации программ и проектов. Будущие политические механизмы должны сосредоточиться на разработке новых или изменении экономических и технических норм в соответствии с реальной ситуацией; на руководстве процессом и процедурами реализации программ и проектов… В-пятых, крайне важно решительно принять срочные меры по предотвращению и борьбе с растратой средств в проектах, финансируемых официальной помощью развитию. В-шестых, необходимо четко определить полномочия и обязанности учреждений, участвующих в управлении и использовании средств, а также повысить квалификацию и потенциал соответствующих учреждений.

Кроме того, необходимо усилить инспекционную и надзорную роль управляющего министерства, министерств, выполняющих управленческие функции, и государственных инспекционных и аудиторских органов в отношении реализации проектов и управленческой деятельности инвестора и совета по управлению проектом. Также необходимо повысить потенциал сбора, хранения, обработки и представления различных видов информации об официальной помощи развитию (ОПР). Необходимо создать и довести до совершенства базу данных по ОПР, чтобы предоставлять своевременную, точную и согласованную информацию для процесса планирования политики и выполнения требований к отчетности перед ведомствами и донорами.

Красная река