Se relever de l'échec

(Baonghean)-À partir de la fin de 1993, après avoir renoué ses relations avec la communauté financière internationale, le Vietnam a pu ouvrir des canaux de mobilisation de fonds d'APD auprès de nombreux pays et organisations financières internationales. Cependant, dans un avenir proche, le Vietnam ne bénéficiera plus des ressources abondantes d'APD dont il disposait auparavant. Réévaluer et analyser les échecs dans l'utilisation de ces fonds est crucial pour en tirer les enseignements nécessaires – c'est le point de vue d'un acteur clé du secteur, le Dr Nguyen Thanh Do, ancien directeur du Département de la gestion de la dette et du financement extérieur (ministère des Finances).

Les fonds d'APD et les prêts concessionnels sont prioritairement destinés au développement des infrastructures (Image illustrative - source : internet)

Gaspillage de capital

Malgré les succès obtenus en matière de mobilisation et d'utilisation de l'APD au Vietnam, il est clair que des aspects négatifs existent et ne peuvent être ignorés. Certains programmes et projets d'APD ont soit complètement échoué, soit n'ont pas atteint les résultats escomptés. On peut citer, par exemple, le projet d'extraction d'huile de son de riz à Ben Tre et le projet de production de sacs en jute à Hô Chi Minh-Ville, tous deux financés par l'APD indienne. Faute de technologies adéquates, de matières premières suffisantes et de débouchés commerciaux, ces projets se sont avérés totalement inopérants après leur transfert.

Deuxièmement, le projet d'usine de transformation de produits de la mer congelés de Ha Long, financé par l'APD italienne, est à l'arrêt faute de matières premières. Même le programme de développement de la sériciculture et de la culture du mûrier à Lam Dong, également financé par l'APD italienne, a échoué car les produits n'étaient pas compétitifs sur le marché. Sans parler des projets d'approvisionnement en eau potable à Kon Tum et Yen Bai, financés par l'APD française, qui se sont avérés inefficaces, n'ayant utilisé qu'un tiers de leur capacité prévue, ni des programmes de culture du coton et du café Arabica, eux aussi financés par l'APD française, qui ont échoué en raison d'une planification, d'une mise en œuvre et d'une gestion inadéquates.

Il apparaît que les projets ayant échoué mentionnés ci-dessus sont tous des projets d'APD mis en œuvre selon un mécanisme de prêt contre prêt. Dans le cadre de ce mécanisme, lorsqu'un projet ne parvient pas à rembourser sa dette, il est clairement identifié et considéré comme un échec. Cependant, près de 70 % des projets d'APD sont mis en œuvre selon un mécanisme d'allocation budgétaire. Pour ces projets, il n'existe pratiquement aucune évaluation des échecs, à l'exception de quelques cas où des erreurs ou des aspects négatifs ont été constatés.

Faiblesse dans la démonstration du leadership.

En réalité, les projets d'APD ont également connu certains échecs, le principal étant le gaspillage de capitaux : gaspillage dû aux retards, aux coûts d'investissement élevés, à l'incapacité des projets à atteindre l'efficacité escomptée et à la dispersion des investissements. Par exemple, le programme de développement rural, financé par la Banque mondiale, n'a pas atteint l'efficacité escomptée car la grande majorité des routes construites se détériorent et sont gravement endommagées après seulement quelques années d'utilisation ; de même, de nombreux hôpitaux provinciaux bénéficient d'investissements importants mais manquent d'équipements et de personnel médical ; les coûts d'investissement des projets d'APD sont souvent supérieurs à ceux de projets similaires financés par d'autres sources.

L'expérience montre que le financement de l'APD n'est pas toujours efficace pour tous les pays (Image illustrative - internet)

L'expérience de l'APD à travers le monde montre qu'elle n'est pas toujours efficace pour tous les pays ni pour tous les secteurs. Au Vietnam, certains organismes bénéficiaires de l'APD, tant au niveau central que local, restent attachés à une conception de l'APD héritée de l'ère des subventions, considérant l'APD non remboursable comme des dons publics et les prêts d'APD comme un remboursement de la dette publique. Cette conception erronée conduit à une recherche désespérée de financements d'APD, sans considération pour l'efficacité économique, la viabilité des projets et la capacité de remboursement de la dette.

La seconde erreur réside dans le manque de synchronisation des mécanismes de gestion de l'APD par l'État, la lourdeur des procédures d'approbation des projets, la taille et l'inefficacité de l'appareil administratif, ainsi que le manque de clarté des responsabilités des différents niveaux de mise en œuvre. Il en résulte du gaspillage, des blocages, une réduction de la flexibilité dans le processus et une absence de répartition claire des responsabilités entre les unités opérationnelles en cas d'inefficacité. La préparation des programmes et projets en vue de l'obtention de financements est souvent superficielle et incomplète, se limitant à l'obtention des fonds. Dans certains cas, la préparation des projets (documents, études de faisabilité, enquêtes, conception, appels d'offres, gestion et supervision) est entièrement confiée à des consultants étrangers, ce qui engendre de nombreux obstacles lors de la mise en œuvre. Ces obstacles nécessitent des ajustements et des ajouts aux documents, entraînant des retards, une réduction des délais et une baisse de l'efficacité des investissements.

De plus, le processus d'appel d'offres pour la sélection des entrepreneurs est complexe, long et de faible qualité, notamment pour les travaux de construction et l'acquisition d'équipements, qui prennent souvent deux à trois ans. Dans de nombreux cas, le coût des équipements achetés est supérieur aux prix du marché international, ils ne sont pas standardisés et leur qualité technologique est médiocre. Les compétences et les qualifications du personnel de gestion des investissements restent limitées, ce qui est particulièrement flagrant lors de la phase d'évaluation des projets, notamment en ce qui concerne leurs aspects techniques et financiers.

Les faiblesses susmentionnées découlent principalement de notre incapacité à exploiter pleinement notre rôle dans l'utilisation de l'APD, conformément aux caractéristiques spécifiques de cette ressource, en raison de limitations en termes de capacités, de qualifications, de compétences linguistiques, d'expérience en gestion et d'aptitude à analyser et négocier des contrats. De plus, les donateurs, lorsqu'ils envisagent l'octroi d'APD, imposent souvent des conditions exigeant le recours à des consultants, des entrepreneurs et des fournisseurs d'équipement pour les programmes et les projets (par le biais d'appels d'offres restreints ou de contrats directs), ce qui rend difficile pour les porteurs de projet de maîtriser le processus. Les coûts élevés des services de conseil et les prix élevés d'acquisition d'équipement nuisent à l'efficacité des investissements. Par conséquent, remédier à ces lacunes est fondamental pour améliorer l'efficacité de l'utilisation de l'APD.

Accroître la coercition

Fort de ses échecs et lacunes passés en matière de mobilisation et d'utilisation des fonds d'APD, et s'appuyant sur l'expérience internationale, le Vietnam doit tirer des enseignements fondamentaux. Il est primordial de gérer et d'utiliser les fonds d'APD de manière proactive, en évitant de privilégier la quantité au détriment de la qualité des investissements. L'utilisation des fonds doit être conditionnée par la capacité à générer des revenus permettant de rembourser la dette, et les projets jugés inefficaces ou inadaptés à leur finalité doivent être rejetés.

À long terme, il est nécessaire d'améliorer encore le niveau d'épargne et la part des investissements réalisés grâce à des capitaux nationaux, et d'accroître la part des fonds de contrepartie dans la structure d'investissement des programmes et projets financés par l'APD. L'utilisation de l'APD doit être concentrée sur les secteurs essentiels. Par ailleurs, compte tenu de la faible viabilité financière des programmes et projets d'APD et de la difficulté à générer des recettes directes en devises étrangères pour rembourser la dette extérieure, l'utilisation de l'APD doit également prendre en compte la génération de devises étrangères par les exportations afin de fournir au pays une source de financement pour le remboursement de sa dette, renforçant ainsi sa capacité de remboursement.

Deuxièmement, la proactivité dans la proposition, la préparation et l'utilisation de l'APD est une condition essentielle à une utilisation efficace des capitaux. L'expérience internationale montre que lorsque le rôle proactif du pays bénéficiaire est faible, l'efficacité de son utilisation est médiocre et peut même conduire à l'échec. Troisièmement, il est nécessaire d'innover dans les méthodes d'utilisation de l'APD, notamment en augmentant significativement son recours comme capital d'amorçage pour la mise en œuvre de projets dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) et en élargissant le champ d'application des prêts aux collectivités locales afin de renforcer leur responsabilité quant à l'utilisation efficace des capitaux empruntés.

Quatrièmement, un cadre juridique transparent et hautement applicable est indispensable. Il s'agit d'une des conditions qui favorisent la mise en œuvre des programmes et des projets. Les futurs mécanismes politiques devraient viser à promulguer de nouvelles normes économiques et techniques ou à modifier celles existantes afin de les adapter à la situation réelle ; à encadrer les processus et les procédures de mise en œuvre des programmes et des projets… Cinquièmement, il est crucial de mettre en œuvre avec détermination des mesures urgentes pour prévenir et combattre le gaspillage dans les projets financés par l'APD. Sixièmement, il est nécessaire de définir clairement les pouvoirs et les responsabilités des organismes chargés de la gestion et de l'utilisation des fonds, et de renforcer les compétences et les capacités des organismes concernés.

Par ailleurs, il est nécessaire de renforcer le rôle d'inspection et de supervision du ministère gestionnaire, des ministères exerçant des fonctions de gestion et des organismes d'inspection et d'audit de l'État concernant la mise en œuvre des projets et les activités de gestion de l'investisseur et du comité de pilotage du projet. De plus, il convient d'améliorer les capacités de collecte, de stockage, de traitement et de communication des informations relatives à l'APD. Une base de données sur l'APD devrait être créée et complétée afin de fournir des informations actualisées, précises et cohérentes, utiles à l'élaboration des politiques et aux exigences de reporting des agences et des bailleurs de fonds.

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