Профессор Данг Хунг Во: Избегая проторенного пути мышления при внесении поправок в Закон о земле

За последние 30 лет с момента принятия Закона о земле в 1993 году, в Закон о земле каждые 10 лет вносились поправки, каждая из которых основывалась на требованиях развития, изложенных в Постановлении Центрального Комитета партии. Постановление 26-NQ/TW от 2003 года (9-й срок) направило разработку Закона о земле 2003 года на дальнейшее совершенствование земельного законодательства в целях содействия процессу индустриализации страны. Постановление 19-NQ/TW от 2013 года (11-й срок) направило разработку Закона о земле 2013 года на дальнейшее совершенствование земельного законодательства с целью превращения нашей страны в индустриально развитую страну к 2020 году. Недавно Постановление 18-NQ/TW от 2022 года (13-й срок) направило разработку измененного Закона о земле на дальнейшее совершенствование земельного законодательства с целью превращения нашей страны в развитую индустриальную страну с высоким уровнем дохода к 2045 году.

Вид на угол центра города Винь. Фото: Деви Нгуен

Оценка содержания Закона о земле 2013 года и эффективности его реализации

В 2016 году премьер-министр предложил внести поправки в Закон о земле 2013 года в целях развития крупномасштабной высокотехнологичной аграрной экономики. Был поднят вопрос о расширении рынка сельскохозяйственной недвижимости в бизнес-сектор, поскольку Закон о земле 2013 года по-прежнему ограничивал рынок сельскохозяйственной недвижимости сделками только между фермерами.

Если говорить о лесных землях, то здесь по-прежнему существует ряд проблем, связанных с общественными лесами, повышением эффективности лесных экологических услуг, рынками торговли квотами на выбросы углерода... связанных с правовыми коллизиями, связанными с Земельным законодательством, которые всё ещё существуют. Общественное мнение некоторое время поднимало вопрос о реформировании правовой базы в отношении сельскохозяйственных земель, но затем затихло...

В 2018 году премьер-министр вновь потребовал внести поправки в Закон о земле 2013 года, чтобы создать правовую основу для развития туристической недвижимости. Эта тема возникла после «провала» мегапроекта Cocobay. Оглядываясь назад, можно было понять, что в то время туристическая недвижимость развивалась очень бурно в государстве без какого-либо правового регулирования, полагаясь главным образом на «слабые» обязательства между муниципалитетами и инвесторами проектов, а также между инвесторами проектов и покупателями. Эта проблема также поднималась в общественном мнении, на рынке недвижимости, но затем сразу же утихла, особенно после того, как COVID-19 нанес огромный ущерб туристическому рынку.

В 2020 году премьер-министр вновь потребовал внести поправки в Закон о земле 2013 года, чтобы устранить трудности с утверждением проектов жилищного строительства в крупных городских районах. Крупные проекты, в рамках которых множество земельных участков используются для различных целей, регулируются множеством различных правовых документов. Местные органы власти часто оказываются бессильны, когда в земельном законодательстве нет чёткого указания, какой закон должен единообразно решать этот вопрос.

Например, на территории проекта новой городской застройки находятся сельскохозяйственные угодья; земли общего пользования в виде дорог, каналов и т. д.; земли, используемые государственными организациями и подлежащие переустройству; земли загрязняющих окружающую среду производственных объектов, которые необходимо перенести... Вопрос поднимается, но затем откладывается. Проекты застройки не могут быть одобрены, властям приходится сложить перо ради «спокойствия», и рынок недвижимости испытывает серьёзный дефицит предложения...

Перспектива участка в проекте бульвара Винь-Куа Ло. Фотография для справки и иллюстрации: PV

Также в 2020 году премьер-министр вновь потребовал внести поправки в Закон о земле 2013 года после того, как заслушал доклад Министерства национальной обороны в Национальном собрании о ситуации, когда многие иностранные инвесторы занимают различные земельные должности, имеющие высокую степень чувствительности к национальной обороне и безопасности, включая ситуацию с заимствованием имени вьетнамцев для владения и пользования землей. Этот вопрос также вызвал волну общественного мнения, но со временем утих.

Существует множество правовых коллизий между инвестиционным, строительным, жилищным, коммерческим и земельным законодательством. Закон о жилье 2014 года разрешает иностранцам приобретать дома во Вьетнаме на ограниченный срок, но Закон о земле 2013 года не позволяет иностранным организациям и физическим лицам использовать жилые земли во Вьетнаме. Закон о земле позволяет иностранным инвесторам реализовывать только проекты по развитию коммерческой, а не жилой недвижимости.

Закон о жилье 2014 года позволяет иностранным организациям строить дома для своих сотрудников в аренду, а иностранным специалистам – покупать дома для создания долгосрочной и стабильной жизни, но Закон о земле 2013 года этого не позволяет, поэтому нам приходится с этим мириться. Действительно, многие вьетнамские интеллектуальные кадры переправляются через границу в другие страны, но иностранные интеллектуальные кадры не могут попасть во Вьетнам. Вызывает искреннее сожаление, что за последние 10 лет была принята прогрессивная жилищная политика, но земельное законодательство препятствовало её реализации...

На XIII сессии V Центральной конференции, обсуждая инновации в земельной политике и законодательстве, Генеральный секретарь нашей партии поднял два важных вопроса: во-первых, почему жалобы граждан по поводу земли по-прежнему составляют 70% всех гражданских исков? И, во-вторых, почему так много государственных служащих, занимающихся землепользованием, попадают под действие закона? Это два ключевых момента, которые необходимо решительно решить в пересмотренном Законе о земле.

Инновации в земельной политике по требованию

Резолюция 18-NQ/TW

Оглядываясь на содержание Постановления 18-NQ/TW 2022 года (далее именуемого Постановлением 18), Центральный Комитет партии изложил требования к комплексному обновлению земельной политики в направлении следующих основных направлений:

1. Доработать систему планирования и планы землепользования, чтобы они соответствовали другим планам, объединив планирование в соответствии с целями землепользования и зонированием землепользования.

2. Определить конкретные правила выделения и аренды земли, когда следует проводить аукционы по продаже земли, когда проводить торги по проектам с использованием земли и когда следует напрямую выделять и сдавать землю в аренду.

3. Государство должно вернуть землю после утверждения плана компенсации, поддержки и переселения, который должен обеспечивать гармонию интересов государства, лиц, чьи земли возвращаются, и инвестора; лица, чьи земли возвращаются, должны иметь место проживания, обеспечивающее им условия жизни, равные или превосходящие условия их прежнего проживания; эффективно осуществлять профессиональную подготовку, создавать рабочие места, реорганизовывать производство и стабилизировать жизнь. Необходимо определить полномочия, цель, объем, условия и конкретные критерии, позволяющие государству вернуть землю для социально-экономического развития в национальных и общественных интересах.

4. Земля под проекты городского и коммерческого жилищного строительства должна предоставляться в соответствии с механизмом самостоятельных переговоров между землепользователем и инвестором, т.е. не подлежит изъятию земель государством. Необходимо применять механизм внесения платы за право землепользования, перепрофилировать земли для реализации проектов по благоустройству и развитию городских территорий и сельских жилых массивов.

5. Решительно истребуйте землю у организаций, государственных учреждений и подразделений государственных услуг, которые используют ее не по назначению, особенно в местах с высоким потенциалом прибыли, чтобы не допустить потери государственных активов.

6. Политика финансирования земельных отношений должна основываться на принципе гармонизации интересов государства, землепользователей и инвесторов; иметь политику регулирования разницы в арендной плате за землю, обеспечивая гласность и прозрачность. Разрабатывать политику и законы о налоге на землю в соответствии с международной практикой, исходя из уровня развития, конкретных условий и соответствующей дорожной карты.

Бульвар Винь-Куа Ло станет «дорогой жизни» после официального расширения города Винь в сторону моря. Фото: PV

7. Установить более высокие налоговые ставки для тех, кто использует большие площади земли, имеет много домов, спекулирует на земле, медленно использует землю и оставляет её под паром. Предусмотреть льготы по налогам, сборам за землепользование и арендной плате для территорий, стимулирующих инвестиции, для бедных домохозяйств, этнических меньшинств, семей людей, внесших значительный вклад в революцию, и для населённых пунктов, выполняющих задачи по обеспечению национальной продовольственной безопасности и защите лесов.

8. В отношении оценки стоимости земли необходимо отменить систему ценообразования на землю и разработать механизм и метод определения цен на землю в соответствии с рыночными принципами. Необходимо разработать механизм повышения качества оценки стоимости земли, обеспечить независимость совета по оценке стоимости земли, потенциал консультационных организаций по оценке стоимости земли, а также квалификацию и этику оценщиков.

9. В отношении земель сельскохозяйственного назначения необходимо расширить субъекты и пределы передачи прав землепользования, связанных с перепрофилированием видов деятельности, рабочих мест и рабочей силы в сельской местности. Создать благоприятные условия для перепрофилирования сельскохозяйственных угодий в растениеводство и животноводство, повысить эффективность их использования. Разработать механизмы и политику управления землями, принадлежащими сельскохозяйственным и лесохозяйственным предприятиям, для передачи их в местное управление, а также осуществлять землеотвод и аренду земель, отдавая приоритет малоземельным этническим меньшинствам, одновременно препятствуя передаче земель после их выделения.

10. При реализации политики перераспределения земельного фонда в целях хозяйственного освоения решить земельные вопросы государственных органов, объектов коммунального обслуживания и производственных объектов, выведенных из городских центров для использования в хозяйственных целях.

11. Необходимо четко определить механизм управления использованием земель многоцелевого назначения, включая земли, зарезервированные для нужд безопасности и обороны, используемые в производственных и хозяйственных целях; земли, предназначенные для проживания, совмещенные с торговлей и сферой услуг; земли сельскохозяйственного назначения, совмещенные с торговлей и сферой услуг; земли, предназначенные для туристических проектов с элементами религиозного культа; земли, используемые в качестве мест поклонения, штаб-квартир религиозных организаций, связанных с туристической деятельностью. Урегулировать режим использования земель для строительства надземных и подземных сооружений, а также земель, образуемых в результате освоения морских территорий.

12. Внедрить цифровую трансформацию в сфере управления земельными ресурсами для продолжения административной реформы и совершенствования системы государственных услуг в земельном секторе.

Оглядываясь на все 12 пунктов Постановления № 18, упомянутых выше, можно увидеть, что Постановление поставило задачу разработки инновационной политики, направленной на поиск эффективных решений для обеспечения выгод от земли для населения, стимулирования эффективных инвестиций в землю, сохранения земельных ресурсов и увеличения доходов от стоимости земли. Полная кодификация Постановления № 18 в пересмотренном Законе о земле станет важным шагом в развитии национальной экономики и обеспечит высокую социальную и экологическую устойчивость.

Проект пересмотренного закона о земле: нововведения неясны

За прошедшее время Национальная Ассамблея организовала широкие консультации с организациями и отдельными лицами по проекту Закона о внесении изменений в Земельное законодательство, в результате чего было получено множество мнений, в основном от экспертов и людей, хорошо разбирающихся в этом законе, на семинарах, организованных государственными организациями, университетами, научно-исследовательскими институтами, ассоциациями, неправительственными организациями, международными организациями развития и т. д.

Законопроект ввёл множество нововведений в политику в отношении сельскохозяйственных земель, предусмотренных Постановлением № 18, но ограничился лишь переписыванием положений, выделенных жирным шрифтом в законопроекте, без предоставления конкретных правовых норм. Положение о расширении сферы оборота сельскохозяйственных земель для лиц, не занимающихся сельскохозяйственной деятельностью, но меры, которые необходимо принять для защиты жизни фермеров при накоплении и концентрации земель, не были уточнены.

Проект дороги в центре города Куанхань. Фото: Нгуен Хай

Что касается механизма государственного изъятия земель для предоставления в аренду и предоставления в пользование земель, то это наиболее важный аспект, который Постановление № 18 требует уточнения для обеспечения его соответствия требованиям законодательства. Общее мнение не совсем удовлетворено законопроектом, поскольку Постановление № 18 не полностью узаконено. Многие положения законопроекта не соответствуют направленности политики, в частности, не отвечают требованию уточнения содержания механизма изъятия земель для социально-экономического развития в интересах государства и общества.

В Постановлении № 18 четко указано, что проекты коммерческого жилья и городские территории не подпадают под действие механизма государственного отчуждения земель, а проекты развития и благоустройства городской и сельской жилой застройки должны применять механизм «внесения прав землепользования и перераспределения земель». В законопроекте не уточняется содержание механизма «внесения земель и перераспределения земель», который широко применяется во многих странах мира. Положения законопроекта также демонстрируют «неопределенность» в отношении положений о передаче земель для реализации проектов коммерческого жилья и строительства городских территорий.

Законопроект содержит ряд новаторских положений о компенсациях, поддержке и механизмах переселения, но он не отражает в полной мере требования Постановления № 18 о том, что жизнь людей, чьи земли были возвращены, должна быть лучше или равной ситуации до их возвращения, что они могут сменить род занятий и что их переселение осуществляется в соответствии с их условиями жизни. Законопроект пока не решает проблемы людей, чьи земли были возвращены, когда общая сумма компенсации и поддержки недостаточна для приобретения жилья в зоне переселения.

Многие развивающиеся страны не желают использовать механизм государственного отчуждения земель, поскольку при надлежащем решении вопроса о компенсации, поддержке и переселении стоимость земли, необходимая для инвестиционного проекта, окажется слишком высокой. Во Вьетнаме же этот механизм по-прежнему предпочитают использовать, поэтому для получения прибыли приходится снижать расходы на компенсацию, поддержку и переселение.

Панорамный вид на город Винь, Нгеан. Фото: Ле Тханг

В текущей ситуации недостатком внедрения механизма государственного отчуждения земель является рост числа жалоб населения, а недостатком внедрения механизма самостоятельных переговоров является невозможность для инвесторов проектов вести переговоры со 100% землевладельцев. В других странах применяется механизм консенсуса, основанный на мнении большинства общины (не менее 2/3), и после одобрения проекта цена земли возрастает. Механизм «внесения прав землепользования и перераспределения земель» также основан на принципе этого механизма. Вьетнам не изучал международный опыт в полной мере.

Что касается оценки земли, то в законопроекте отсутствует детальный анализ инновационных требований Постановления 18. Основным механизмом по-прежнему остается возложение ответственности на Совет, большинство членов которого представляют государственный сектор, без каких-либо признаков оценки земли по рыночным принципам и необходимой независимости Совета по оценке земли.

Что касается земельного финансирования, наиболее важным содержанием являются доходы от стоимости земли. Другие страны в основном интересуются доходами от налога на недвижимость и от роста стоимости земли за счет инвестиций. Резолюция 18 также определяет источники доходов, требующие внимания, такие как налог на использование земли и дифференциальная стоимость земельной ренты, создаваемая инвестиционными проектами (т.е. рост стоимости земли). Конечно, налог на недвижимость будет рассматриваться в отдельном налоговом законе. Рост стоимости земли за счет инвестиционных проектов не рассматривался как комплексная политика, а только в форме проектов освоения земель, также реализуемых в соответствии с механизмом государства, возвращающего себе земельные участки с возросшей стоимостью земли. Любая политика в конечном итоге возвращается к привычному пути: государство возвращает себе землю, не в силах вырваться из колеи, которая слишком глубоко засела в менталитете.

Необходимо раскрыть потенциальную ценность земельных ресурсов

В конечном счёте, действующее в настоящее время Земельное законодательство должно раскрыть потенциальную ценность земельных ресурсов и справедливо распределить эту ценность между государством, инвесторами проектов и землепользователями, как того требует Резолюция 18, а не ограничиваться лишь реализацией права государства на изъятие земель. Инвестиционным проектам, возможно, легко отчуждать земли, но государство столкнётся с серьёзными последствиями, потеряв доверие населения.

Подводя итоги практики применения земельного законодательства, можно сказать, что распределение выгод от стоимости земли за последние 20 лет, с момента принятия Закона о земле 2003 года, всегда находилось в состоянии неравенства, люди, чьи земли изымаются государством, всегда несут убытки, государство также не получает выгоды, все видят, что число магнатов, образованных на инвестиционных проектах в сфере недвижимости, растет и богатеет, рынок недвижимости постоянно колеблется.

Пересмотренный Закон о земле должен строго соответствовать духу Резолюции 18-NQ/TW, предусматривая прорывные шаги экономического развития, основанные на потенциальном капитале, заложенном в земле. Кроме того, необходимо строго соблюдать факторы социальной и экологической устойчивости. Экономическое развитие без социальной и экологической устойчивости подобно великолепному замку, построенному на песке, который рухнет в мгновение ока.