第一课：散地管理和行政管理

（宝恒）——4月15日，1A国道沿线五个地方政府中有三个完成了移交工作，移交路段总长分别为73.3公里和73.8公里，移交率达99.3%。这一成果得益于党委、政府的努力以及各地方政府为人民共同利益而达成的共识、支持和个人利益的牺牲。然而，在1A国道的清理过程中，各地方政府也需要在土地管理、行政管理以及宣传与实施的协调配合等方面汲取经验教训……

各级政府部门（主要是乡镇级政府）在土地管理上的松懈和不负责任导致一系列违规行为，这是1A国道土地清理工作中亟需关注的问题。这也是导致土地所有权认定复杂化的原因之一，一些家庭以此为借口，利用政府的疏忽大意谋取私利。有些人甚至阻挠土地清理委员会进行测量、清点和定价，拒绝接受补偿金签署土地移交文件，或者已经领取补偿金却再次侵占土地，提出超出国家规定的补偿要求……这些都给土地移交的宣传动员工作带来了诸多困难。

一个典型的例子是，1995年至2000年间，宜禄县、奠洲县、琼柳县等地在第一规划管理单元（PMU1）范围内大量发放红皮书……这违反了1982年12月21日部长会议（现为政府）颁布的第203-HDBT号法令第七条关于道路保护条例的规定（该条例规定，当时的道路边界距离路堤底部或路堑顶部边缘20米）。令人遗憾的是，一些地方政府没有保存这段时期内与土地相关程序的完整记录。例如，在琼文（琼柳）乡，1995年至1999年期间，交通安全走廊内共有394户人家中的333户获得了土地登记簿，但乡土地官员（自1997年至今任职）却只能出示其中17户的土地登记簿记录，并轻描淡写地声称：“我只办理了17户，交通安全走廊范围内的土地登记簿是按规定办理的。”

位于黄梅市琼天坊的违章房屋，建于1993年以前，且无文件证明土地来源。（照片拍摄于2014年4月9日）

与琼文乡一样，琼江乡也有172户持有红皮书的居民，他们被授予了PMU1边界走廊内的部分土地（实际上是整块土地），并被允许使用这些土地，但并未明确标明这些土地是空地。琼江乡土地管理方面的缺陷引发了民众的投诉，尤其是在贺兰和东洛地区，迫使区督察部门介入调查核实。琼柳县人民委员会2012年6月29日出具的第1131/KL-UBND号检查结论显示：1992年3月15日，琼柳县人民委员会发布第05/TB/UB号通知，批准琼江乡向40户居民分配6800平方米住宅用地和800平方米内陆交通用地。乡人民委员会已为每户居民分配了从1A国道边缘到稻田（东侧）共计260平方米的土地，其中包括200平方米住宅用地和60平方米菜园用地。每块地宽6.5米，长40米。

通过查阅乡镇记录簿及与相关人员沟通，发现琼江乡目前没有土地分配及乡镇向户分配土地的记录。据乡人民委员会报告，乡人民委员会制定的地块划分方案未经区人民委员会批准，现已遗失无法保存。东洛地区的情况类似。因此，琼江乡人民委员会自行划分地块并为村民绘制地块图的行为已超出其权限，违反了1998年《土地法》第十三条第四款C项和1993年《土地法》第二十三条D项的规定，即“区人民委员会根据省、市及同级行政单位人民委员会批准的方案，向村民分配农村住宅用地”。 1990年至1993年向居民分配土地时，乡人民委员会从1A国道东侧划拨土地，违反了1982年12月21日部长会议（现政府）颁布的第203-HDBT号法令第7条关于道路保护条例的规定，因为当时的道路边界距离路堤底部或挖出的路面顶部20米……

1996 年颁发给阮文泰先生位于琼文乡（琼柳）6 号村的土地使用权证，颁发地点靠近道路尽头，不包括空域。

1996 年颁发给阮文泰先生位于琼文乡（琼柳）6 号村的土地使用权证，颁发地点靠近道路尽头，不包括空域。

此外，由于土地管理不善，导致出现未经授权买卖、转让和租赁土地的现象，例如黄梅镇梅兴坊砖厂22户居民的遭遇。他们居住的土地原为中都砖厂管理的集体住宅区，但自1993年起，该砖厂擅自分割地块供工人居住，且没有任何文件证明他们已缴纳土地使用费，而地方政府对此却未提出任何异议。因此，在实施1A国道升级扩建项目时，这些居民要求获得土地及土地上资产的补偿。又如宜金乡14村的茶厂，自1987年起向宜金乡借用土地，供从事服务业的居民居住。随着时间的推移，这些居民已建成坚固的房屋。现在，他们要求对土地上的资产价值进行100%的补偿，这使得地方政府难以执行。宜安省（宜禄县）PMU1区内搭建的18顶帐篷以及宜连省（荣市）的一些帐篷也因同样的原因导致场地清理困难，影响了施工进度。

事实上，许多问题都源于地方政府管理不善。例如，在黄梅市琼天区10号街区，有18户人家在非农业用地上非法盖房子。据琼天坊人民委员会主席阮伯苏先生介绍，事件发生时（2009年），地方政府曾出具文件叫停施工，但这些住户拒绝签字。然而，值得一提的是，政府并未彻底处理此事，而是任其持续很长时间，导致“一错再错”，给1A国道的清理工作造成了困难。这18户人家中，有6户是琼禄村（原琼禄村）10号村的居民，他们于1987年迁居至此开垦土地，此后一直稳定居住于此，但没有任何文件可以证明他们的土地所有权。许多住户后来甚至以买卖的形式搬来，几经易手，仅凭手写文件就完成了产权转移。至今，他们一直要求政府安排安置或根据花园土地面积给予补偿，但政府“没有批准的依据”。

同样在琼善坊第6区，一些住户自1998年起就在1A国道沿线购地盖房，安居乐业，至今仍未办理土地登记簿。居民给出的理由是：“以前我们买地只扣除了13.5米的空地，但现在政府规定办理土地登记簿时必须扣除27米的空地，土地面积缩小了，所以我们就不办了。”关于此事，镇人民委员会副主席黎士谦先生表示：“规范土地行政程序，包括向镇区内1A国道沿线居民发放土地使用权证，是近期亟需完成的工作。根据规定，若居民扣除空域后土地面积不足50平方米，将安排其搬迁，但这需要时间。近期，我们将大力宣传动员民众，使其充分了解土地法相关规定，切勿在空域走廊非法建设。”

土地管理松懈的同时，人口管理和行政管理也同样松懈。据黄梅市琼天坊10号街区六户人家中的何氏兰女士（Ho Thi Lan）所述，他们自发非法居住在非农用地上：“我们在这里住了四代，一直不受任何地方政府的管理。琼天坊政府直到最近两年才开始征收非农用地税，而像儿童和孙辈的出生证明之类的行政手续……都由琼禄乡负责办理。”

位于奠洲县奠长乡“一号街村”的80户居民，虽然已在此居住超过20年，但该街村的行政边界尚未划定。因此，尽管这些居民户都在同一条路上相邻，但有的属于3号街村，有的属于9号街村，有的属于10号街村。奠长乡人民委员会主席黎鸿义先生（当地政府代表）解释说，在三角洲地区，要划定行政街村，必须至少有200户居民。此外，“一号街村”还不符合许多其他条件，加上设立街村的程序繁琐，因此至今尚未设立。这就是为什么有些家庭虽然住在“一街村”，但仍然受原村的行政管理，而来自其他地方的居民在奠长村登记户籍后，则“共享”在邻近的村落居住。

过去20年来，尽管地方政府明知“一街村”居民区复杂且临时性的状况给人口登记管理以及国家政策和指导方针的宣传和实施带来了困难，却仍然放任这种情况存在。这一点在1A国道升级扩建工程的土地移交过程中得到了充分体现。

为解决因土地管理不善导致移交期限临近而造成的场地清理问题，省人民委员会于2014年4月3日发布了第147/TB.UBND-GT号通知，其中提供了具体解决方案，例如：同意对黄梅市琼天坊22户居民（砖厂未经授权擅自占用土地）在同一地块上提供补偿和花园用地（PMU1项目边界走廊区域除外）；对于琼柳县人民委员会在PMU1项目清理走廊内的琼云乡和琼江乡发放土地使用权证（违反规定）的情况，责成县人民委员会组织追回并依法发放土地使用权证；以及宣传动员民众移交场地。交接和检查后，如果能够充分证明人们过去为购买土地支付的发票和文件，则将按上述土地面积计算的款项及自付款之日起计算的利息退还给相关住户。

由此，各级政府需要吸取土地管理方面的教训，严格审查并明确各单位和个人在土地发放和管理中的责任，以纠正以往的错误，即便那是一个“过渡时期”。现任政府不能推卸责任，也不能敷衍了事，让“错误接踵而至”。例如，现任政府不应等到1A国道升级扩建项目启动才着手处理后果，而应根据现行土地法重新发布现状图，撤回并重新发放新的土地使用权证。此外，政府必须采取切实有效的措施来解决“热点土地”问题，例如向包括走廊区域在内的持有土地使用权证的住户退还土地购买价款（包括本金和利息）。

场地移交延误的原因包括缺乏决心、协调和对形势的深入了解，以及各级政府在动员和宣传方面缺乏同步性。由于场地清理工作从2012年初就开始部署，到2013年底，一些地方的行动仍然迟缓，尚未采取果断、协调的行动。

在省人民委员会主席决议执行情况公布后，大多数地方政府已同时组建工作小组，日夜开展宣传动员工作。例如，在琼江-琼柳乡、琼天-黄梅乡、宜隆-宜禄乡等地，各乡政府在撤离前就已成立工作小组，负责审查和分类动员对象，并向故意索要文件和法律程序以拖延土地移交进程的个案解释政策和指导方针。如果这项工作从省人民委员会正式发出要求按期移交土地的通知（非安置用地于3月31日移交，必须安置用地于4月30日移交）之时就开始开展，那么各级政府就不必像过去那样，为每户人家动员宣传而“费尽心思”了。

从中吸取的教训是，不要等到水淹到脚才跳。因为清理国道1A段工作的现实表明，解决“幼稚互利”时期遗留的问题，不仅会给动员宣传民众遵守国家政策方针带来诸多困难和复杂问题，还会造成难以估量的后果，即群众对党委、对政府的信任度下降，对国家政策方针的信任度下降。因此，必须彻底查清土地管理和行政程序管理中的不足，不能等到项目启动才慌忙寻求机制、套用政策、走捷径、灵活变通地去解决“历史遗留问题”。要从根本上解决这些问题，土地和行政管理领域最重要的是选对人、分对事。培训具备咨询工作、土地管理和行政能力的人员，尤其是乡级土地官员，不应采取“手热耳热”的方式，而应做到既专业又敬业，知识渊博。

* 根据汇总信息，截至4月23日，琼文县（琼柳县）剩余的59户居民中已有47户移交了土地。因此，目前琼柳县仅剩0.1公里（12.25公里）的1A国道穿过该县尚未移交土地。预计剩余的12户居民将于今日（4月24日）移交土地。

在奠洲，仅剩100米土地，途经奠玉乡7户人家和奠鸿乡6户人家。目前，补偿委员会正在迅速处理各户对PMU1范围内土地补偿的投诉；同时，继续宣传动员各户将土地移交给建设单位。

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