从失败中崛起

（Baonghean）-自1993年底恢复与国际金融界的关系以来，越南得以与许多国家和国际金融组织开辟调动官方发展援助（ODA）资金的渠道。然而，在不久的将来，越南将不再像以前那样获得充足的ODA资金。“知情人士”——财政部债务管理和外部融资司前司长阮成度博士认为，认识并重新评估利用这一资金来源的失败，是为了汲取始终非常必要的教训。

ODA资金和优惠贷款优先用于基础设施建设（图片来源：网络）

资金浪费

除了越南官方发展援助（ODA）在筹集和使用过程中的种种弊端外，显然也存在一些不得不提及的阴暗角落。我们有一些ODA项目和计划，要么彻底失败，要么效果不如预期。首先，槟椥市的米糠油提取项目，以及胡志明市的黄麻袋编织生产线项目，都是借用印度ODA资金，但由于技术落后、原材料匮乏、产品缺乏销售渠道，导致回归后根本无法正常运转。

其次，意大利ODA资助的下龙冷冻水产加工厂项目因缺乏原材料而无法投入运营。就连意大利ODA资助的林同省蚕桑发展项目也因产品缺乏市场竞争力而失败。更不用说法国ODA资助的昆嵩和安沛省清洁水供应项目，该项目仅利用了设计产能的三分之一，最终收效甚微；法国ODA资助的棉花和阿拉比卡咖啡种植项目，也因规划、实施和管理不善而失败。

可以看出，上述失败项目均为贷款转贷款机制下实施的ODA项目。在该机制下，当一个项目无法偿还债务时，我们清楚地看到并承认它是一个失败的项目。然而，在ODA项目中，高达70%是预算分配机制下实施的项目。对于这些项目，几乎没有对其失败方面进行评估，只是在少数项目中发现了一些错误或负面表现。

领导力表现不佳

事实上，ODA项目也存在一些失败之处，其中最大的失败就是资金的浪费：进展缓慢造成的浪费、投资率过高的浪费、项目无效造成的浪费、投资分散等……例如，借用世界银行资金的农村发展项目，由于修建的道路大多使用几年就老化破损严重，效果不佳；又如许多省级医院投入巨资，却缺少设备、医务人员、医生等；ODA项目的投资率往往高于其他资金来源的同类项目……

经验表明，官方发展援助资金对任何国家来说并不总是有效的（图片来源：互联网）

世界各国使用官方发展援助（ODA）的经验表明，ODA并非对任何国家或任何领域都始终有效。就越南而言，在中央和地方层面的一些ODA受援机构的观念中，仍然存在“补贴期ODA”的挥之不去的观念，认为“政府提供的ODA是不可退还的，ODA贷款是由政府偿还的”。这种误解的后果是，人们一味地利用ODA资金，却不考虑经济效益、项目结束后的可持续性以及债务偿还能力。

第二个失误是国家对官方发展援助（ODA）的管理政策机制不同步，项目审批程序依然繁琐，机构臃肿，项目实施层面的责任不明确，造成浪费、拥堵，降低了实施过程中的灵活性，同时，如果项目没有发挥应有的作用，实施单位的责任也落到了实处。项目使用登记和资金使用计划的编制依然粗略不周，主要是将其列入资金申请清单，甚至有些情况下将项目准备工作（项目文件、可行性研究报告、勘察设计、招标文件、管理、监理）交给外国顾问，导致实施过程中问题重重，需要对项目文件进行调整和补充，导致项目实施时间延长，缓冲期缩短，影响投资效率。

不仅如此，组织招标选择承包商的过程复杂、耗时长、质量低下，尤其是建筑工程和设备采购项目，往往需要2-3年的时间。很多情况下，采购的设备价格高于国际市场价格，与国际市场价格不同步，技术质量低下。投资管理人员的能力和资质仍然有限，最明显地体现在项目评估阶段，尤其是在项目的技术和财务方面。

上述不足主要源于我们自身能力、资质、外语水平以及管理经验、分析能力和合同谈判能力等方面的限制，未能根据ODA资源的特点，充分发挥其利用ODA的主导作用。另一方面，援助国在考虑提供ODA时，对项目和计划中所使用的咨询顾问、承包商和设备设置了条件（限定招标或指定招标），项目业主的控制难度较大，咨询活动成本高昂，采购设备价格高昂，影响了投资效率。因此，克服上述不足是提高ODA资金使用效率的根本性课题。

胁迫加剧

越南应从过去筹集和使用官方发展援助资金的失败和不足以及国际经验中汲取基本教训。首先，应积极主动地管理和使用官方发展援助资金，避免“只追求数量而不注重确保贷款资金投资质量”的现象，资金使用应与创造收入偿还债务的能力相结合，任何被认为无效和与使用目的不符的项目都应予以拒绝。

长期来看，需要继续提高国内资本的储蓄水平和投资率，提高使用ODA资金的项目投资结构中配套资金的比重。ODA资金的使用必须配置到必要的领域。同时，由于ODA项目财务可行性较低，难以直接产生外汇收入偿还外债，因此ODA资金的使用还必须兼顾通过出口活动创造外汇，使该国有偿还债务的来源，增强该国的偿债能力。

第二，积极主动地提出、准备项目和使用ODA是确保资金有效利用的前提。国际经验表明，受援国主动性不足，使用效果不佳，有时甚至会失败。第三，可以创新ODA资源使用方式，大幅增加以ODA作为种子资金，在PPP方式下实施项目的比例；扩大对地方政府的再贷款范围，强化地方政府对借入资金有效使用的责任。

第四，必须建立透明且执行力强的法律环境。这是推动计划和项目顺利实施的条件之一。未来的管理政策机制应着力于根据实际情况制定或修订经济技术规范，指导计划和项目的实施流程和程序……第五，必须坚决落实紧急措施，防止和打击官方发展援助资金项目中的浪费现象。第六，必须明确参与资金管理和使用过程的各机构之间的权责，并提高相关机构的资质和能力。

此外，应加强主管部门、负有管理职能的部门以及国家监察和审计机构在项目实施、投资者和项目管理委员会管理活动中的检查和审查作用。此外，应加强官方发展援助各类信息的收集、存储、处理和报告能力。建立并完善官方发展援助数据库，提供及时、准确和一致的信息，服务于政策制定过程，并根据要求向各机构和捐助方提交报告。

红河