邓雄武教授：在城市发展中寻找土地中的隐藏资本

城市化是工业化的必然结果，因此人们将城市化水平作为衡量工业化进程成功与否的标准。城市化指数是指居住在城镇地区的人口数占全国总人口数的百分比。只有当城市化率达到70%以上时，一个国家才能被称为工业化国家。我国刚刚进入中等偏下收入水平，城市化指数接近40%。

荣市全景。摄影：Le Thang

开发土地资源

城镇化率只是一个概括性的评价指标。深入分析，人们还会考虑城镇化的质量、形式和效率。城镇化的质量是指城镇的形成是否能保障城市生活水平，直接体现在城镇能否创造就业机会并提供充足的社会公共设施。换句话说，高质量的城镇必须能够吸引人们在此居住。

就城市形态而言，根据不同地区或发展理念的不同，城市形态会进行相应的组织。它可以是像新加坡或卢森堡那样被称为特大城市的超大型城市，也可以是由中小型城市组成的便捷网络，例如德国只有一个特大城市——柏林，其余城市规模适中，交通便利，其口号是“无论身在何处，10分钟即可到达另一个城市”。

在中国，虽然有很多特大城市，但也在山区和欠发达的农村地区组织小型城市网络，并奉行“离乡不离田”的理念。越南的城市化理念仍然比较幼稚，缺乏与工业化相结合的考量。

关于城镇化的有效性，必须探讨城镇化的驱动力和资金来源。我们都知道我国岘港市的一个生动例子：战后，岘港市仅靠土地出资，没有动用一分钱的预算或借贷资金，就将这座曾经贫困的老城改造成了“宜居的岘港”。

岘港市成功挖掘了土地中蕴藏的隐性资本，用于城市发展。图片：NGUYEN XUAN TU/ baodanang.vn

因此，土地资本足以加速城市化进程。城市土地资本开发利用的一个原则是：城市发展程度越高，土地价值越高。当增加的土地价值被榨取后，便成为城市发展的资源，土地价格再次上涨，从而创造出继续城市发展的资源……

因此，城镇化资源直接来源于城镇化带来的土地增值。在许多其他国家，人们常常采用土地贡献/调整的方式来提升城区。例如，在贫困社区，人人都知道加大基础设施投入会提升土地价值。因此，市政府动员居民贡献部分土地用于城区改造，升级后的基础设施会提升土地价值，而土地增值与贡献的土地面积成正比。实际上，土地增值幅度往往高于用于确定土地贡献比例的预估水平，这意味着贫困城区得到了改造，每位居民也都能从土地增值中受益。城区改造的进程取决于当地的土地价值和居民的共识。改造得当的城区将会成功，而改造不当的城区则会失败。

在工业化国家，能够生存和发展的城市都建立了完善的市政管理体系，这些体系因其诸多提升城市面貌和改善居民生活的举措而赢得民众的信任。市政管理机构拥有决定当地公共土地资源用途的权力。因此，各个城市之间会展开竞争，竞相利用这些资源来提升城市面貌和改善居民生活。

我们已经讨论了很多关于城市治理的问题，但还没有明确如何在不依赖上级分配的情况下，利用本地土地资源自主发展。要构建真正的城市治理体系，我们不仅需要修订《土地法》，还需要修订《国家预算法》。

我国的城市化进程

自改革以来，2011年至2020年期间，我国城镇化进程发展迅猛。截至2022年9月，越南城镇化率已达约41.5%，拥有888个城镇。城镇经济年均增速达到12%至15%，是整体经济增速的1.2至1.5倍，预计贡献全国GDP的70%左右。仅五个中央直辖市的面积和人口就占全国的2.9%和22%，但其GDP贡献率却高达46.8%（2020年），吸引了全国累计外商直接投资总额的30%，进出口总额占全国的32.8%。

富美兴市区（胡志明市）。照片：Anh Phuong/vietnamnet.vn

我国的城市化进程取得了显著成就，与国家开始创新之初的城市面貌相比，如今的城市面貌已焕然一新。然而，这些成就目前仍停留在表面，深入分析后，尚未展现出高质量、适宜的形式以及对工业化的积极影响。

许多地方仍然存在大量“鬼城”。城市土地收益虽然很高，但主要来自国家收回农地并移交给投资者用于住宅项目的机制。城镇化带来的土地增值虽然利润丰厚，但与住宅开发紧密相关，并未吸引当地土地和人力资源参与城镇化。由此可见，城镇化的效果仅限于初期阶段，并非能够实现长期可持续发展的解决方案。

随着城镇化进程的加快，城市发展不能再像以往那样在平坦的地面上蔓延，而被迫向垂直方向发展，包括地上、地下、水面和水下。近年来，环境保护问题催生了绿色发展理念。

在城市发展中，“绿色城市”的概念应运而生，它要求城市拥有树木、水体，减少工业能源的使用，并充分利用风、光、水等自然元素。城市越符合绿色城市的标准，其价值就越高。

自工业4.0技术成为发展趋势以来，“智慧城市”的概念应运而生，它利用人工智能（AI）来控制所有城市活动，从而消除瓶颈，使所有活动都能以最有利的水平和最低的成本高效进行。

发达的城市地区已通过基础设施连接起来，但尚未与工业园区和经济区紧密衔接。在工业化国家，经济区通常由工业、服务业和城市区域组成。一个工业园区往往包含多所大学、多个文化和体育中心。工业化和城市化密不可分。在越南，由于担心环境污染，工业园区的发展仍然“孤立”进行。直到2018年，政府才于2018年5月21日颁布了第82/2018/ND-CP号法令，对工业园区和经济区的管理进行了规范，其中首次纳入了关于工业-服务-城市混合园区的相关规定。

义安省的城市化

自法国殖民时期以来，荣市-滨水市一直被视为越南的工业带。如今，越南建设部发布了关于义安省城市体系发展至2030年的观点、目标和解决方案，并展望至2045年。

本报告显示，义安省共有23个城镇化区域；城镇化率约为22%，年均城镇化率为0.8%。该数据按已发展为城镇化的行政单位（街道、乡镇、省会城市）计算。若不按行政单位计算，而是按新增城镇化区域的城市空间计算，义安省的城镇化率预计可达32%左右。这一实际城镇化率高于全国平均水平（42%）。

荣市-库卢大道规划成为荣市（义安省）的关键发展轴线。效果图

在不久的将来，库卢镇可以与荣市连接，发展成为一个集工业和旅游度假服务于一体的都市区。该都市区在不久的将来还可以进一步与南丹县、雄原县和宜禄县三个区连接，成为义安省的集工业、旅游服务于一体的都市区。

进一步来看，义安省的整个沿海地区包括以荣市为中心的城市-工业-旅游服务区（如上所述），并与太和市以及琼柳县、安城县、奠州县、宜禄县、南丹县、雄原县相连，构成义安省的城市-工业-旅游服务区。

义安省的城市化率较低，这很容易解释。它是越南面积最大的省份，人口仅次于河内和胡志明市这两个特大城市，但其西部地区幅员辽阔，自然资源丰富，却尚未得到充分开发。沿海地区正在经历快速的城市化进程。西部山区和沿海地区之间的中部地区，其经济收入仍然主要依赖于农业。

如上所述，城镇化模式的选择需要因地制宜。西部地区必须遵循“退耕还林不留土”的方针，充分发挥森林环境服务和自然资源开发的潜力，发展当地非农经济。中部地区则可以发展与当地传统农业生产相关的农业和乡村旅游服务……

城市化总是需要大量资金来建设基础设施、开发或改善城区。我们不能坐等资金到位，而必须从城市化本身创造的土地增值中挖掘隐藏的资金。问题在于如何在城市化过程中创造额外的土地价值，以及如何获取并立即利用这些新增土地价值，将其应用于城市化发展进程中。