邓雄武教授：跳出土地法修订的固有思维模式

自1993年《土地法》颁布以来，30年来，《土地法》每10年修订一次，每次修订都依据党中央决议中规定的发展需要。2003年第26号决议（第九届）指导2003年《土地法》的修订，旨在不断创新土地法，服务于国家工业化进程。2013年第19号决议（第十一届）指导2013年《土地法》的修订，旨在继续创新土地法，力争到2020年建成工业化国家。最近，2022年第18号决议（第十三届）指导修订后的《土地法》的修订，旨在进一步创新土地法，力争到2045年建成高收入发达工业化国家。

荣市中心一角景色。摄影：Devi Nguyen

对2013年《土地法》内容及其执行效果的评估

2016年，总理要求修订2013年《土地法》，以发展大规模高科技农业经济。当时提出了将农业房地产市场拓展至商业领域的设想，因为2013年《土地法》仍然将农业房地产交易限制在农民之间。

进一步扩展到林地领域，仍然存在一系列与社区森林、提高森林环境服务效率、碳交易市场等相关的问题，这些问题都与现有的土地法相关法律冲突有关。公众舆论曾一度提出改革农业用地法律框架的议题，但随后又陷入沉寂……

2018年，总理再次要求修订2013年《土地法》，为旅游地产开发建立法律框架。此事缘起于“失败”的可可湾大型项目。当时，回顾历史，旅游地产在缺乏法律监管的情况下蓬勃发展，主要依赖于地方政府与项目投资者之间以及项目投资者与购房者之间“松散”的承诺。这一问题也曾引发公众舆论和房地产市场的关注，但随后迅速平息，尤其是在新冠疫情重创旅游业之后。

2020年，总理再次要求修订2013年《土地法》，以解决大型城市区域住房房地产项目审批方面的难题。对于涉及众多地块、用途各异的大型项目，往往受多份不同的法律文件约束。当《土地法》未能明确规定应适用哪项法律以统一的方式解决问题时，地方政府常常束手无策。

例如，在新建城区项目的土地上，既有农田，也有道路、运河等公共用地，还有目前由国家机关使用且需要重新规划的土地，以及必须搬迁的污染生产设施用地……这些问题被提出后却被搁置。房地产开发项目无法获得批准，当局为了“维护和平”不得不搁置审批，房地产市场陷入严重的供应短缺……

荣市-库卢大道规划中的一处住宅区效果图。图片仅供参考和说明：PV

同样在2020年，总理在听取国防部向国会提交的报告后，再次要求修订2013年《土地法》。报告指出，许多外国投资者持有大量涉及国防和安全的高度敏感土地，包括盗用越南人民姓名拥有和使用土地的情况。这一问题也曾引发公众热议，但随着时间的推移逐渐平息。

投资法、建筑法、住房法、房地产商业法和土地法之间存在诸多法律冲突。2014年《住房法》允许外国人在越南购买房屋，但期限有限；而2013年《土地法》则不允许外国组织和个人在越南使用住宅用地。《土地法》仅允许外国投资者进行商业住宅房地产开发项目，而不允许进行住宅房地产开发项目。

2014年《住房法》允许外国机构为其员工建造出租房屋，也允许外国专家购买房屋以创造长期稳定的生活，但2013年《土地法》却不允许这样做，我们不得不接受这一现状。诚然，大量越南人才流向国外，但国外人才却无法流入越南。令人遗憾的是，过去十年间，越南出台了多项进步的住房政策，但土地法却阻碍了这些政策的实施……

在党的第五次中央会议第十三次会议上，讨论土地政策和法律创新时，总书记提出了两个重要问题：一是为什么民众对土地的投诉仍然占民事投诉的70%？二是为什么这么多参与土地管理的国家官员触犯了法律？这两个关键问题需要在修订土地法时得到彻底解决。

按需进行土地政策创新

18-NQ/TW 分辨率

回顾2022年第18号决议（以下简称第18号决议）的内容，党中央对土地政策全面创新提出了以下主要政策要求：

1. 完善规划体系和土地利用规划，使其与其他规划保持一致，并根据土地利用目的和土地利用分区进行规划。

2. 明确规定土地分配和租赁形式的具体规定，何时拍卖土地，何时招标土地使用项目，何时直接分配和租赁。

3. 国家应当在补偿、扶持和安置方案获得批准后收回土地，该方案必须确保国家、土地被收回者以及投资方三方利益的协调一致；土地被收回者必须有住所，生活水平达到或超过原居住地水平；有效开展职业培训，创造就业，重组生产，稳定民生。明确国家为促进社会经济发展，在国家和公共利益的框架下收回土地的权限、目的、范围、条件和具体标准。

4. 城市和商业住宅项目用地必须按照用地使用者与投资方之间的协商机制实施，即不受国家征用。实行土地使用权贡献机制，重新调整土地用途，以实施改善和发展城市地区和农村居民区的项目。

5. 坚决从滥用土地的组织、国家机关和公共服务单位手中收回土地，尤其是在利润潜力高的地区，以防止国家资产损失。

6. 土地融资政策必须以协调国家、土地使用者和投资者之间的利益为原则；制定政策规范土地租金差异，确保公开透明。根据国际惯例，结合自身发展水平、具体情况和适当的发展路线图，制定土地使用税政策和法律。

当荣市正式向海边扩张时，荣市-库卢大道将成为一条“生命线”道路。图片：PV

7. 对占用大片土地、拥有多处房产、从事土地投机、土地利用缓慢、土地休耕者，规定较高的税率。对投资激励区、贫困家庭、少数民族、革命功勋人员家庭以及承担保障国家粮食安全和保护森林任务的地区，实行税收、土地使用费和土地租金方面的优惠政策。

8. 关于土地估价，废除土地价格框架，建立按照市场原则确定土地价格的机制和方法。建立提高土地估价工作质量的机制，确保土地估价委员会的独立性、土地估价咨询机构的能力以及估价师的素质和职业道德。

9. 对于农业用地，需要扩大与农村职业、就业和劳动力转换相关的土地使用权转让主体和范围，为农业用地使用者转换用途（种植业和畜牧业）创造有利条件，提高土地利用效率。制定机制和政策，将农林企业出让的土地移交给地方管理，实行土地分配和租赁，优先考虑缺乏土地的少数民族，同时防止土地分配后被转让。

10. 在实施土地资金重新配置政策时，解决已从城市中心迁出、转为经济发展目的的国家机关、公共服务单位和生产设施的土地问题。

11. 必须明确规定多用途土地的利用管理机制，包括用于生产经营的国防用地；兼具商业和服务功能的住宅用地；兼具商业和服务功能的农业用地；具有宗教元素的旅游项目用地；宗教场所用地、与旅游相关的宗教组织总部用地。规范高架工程、地下工程建设用地以及填海造地用地的土地利用制度。

12. 在土地管理中实施数字化转型，继续推进土地部门的行政改革，改善公共服务体系。

回顾上述第18号决议的12项总体内容，可以看出，该决议旨在创新政策，寻求有效解决方案，确保人民从土地中受益，鼓励对土地进行有效投资，节约土地资源，并增加土地增值收益。修订后的《土地法》全面落实第18号决议后，将为国民经济发展迈出重要一步，并确保社会和环境的高度可持续性。

土地法修订草案：创新之处不明确

过去一段时间，国民议会就《土地法修正案草案》与各组织和个人进行了广泛的磋商，通过国家机构、大学、研究机构、协会、非政府组织、国际发展组织等举办的研讨会，收集了许多意见，主要来自专家和了解该法律的人士。

该法律草案根据第18号决议的要求，在农业用地政策方面引入了诸多创新，但仅限于在草案中以粗体字重述政策内容，并未提供具体的法律条文。草案规定了将农业用地交易范围扩大到非农业人口，但对于在实施土地集中和整合过程中如何保障农民的生命安全，草案并未明确规定。

关汉镇中心道路工程。照片：阮海

关于国家为土地分配和租赁而征地的机制，这是第18号决议最需要澄清的内容，以使其更符合实际生活。普遍意见对法律草案并不满意，认为第18号决议尚未完全合法化。法律草案的许多条款与政策方向不符，尤其未能满足明确土地征用机制内容以促进社会经济发展、维护国家和公共利益的要求。

第18号决议明确规定，商业住房项目和城区不受国家征地机制约束，城乡居民住宅开发和改造项目必须采用“出让土地使用权和调整土地”机制。该法律草案并未明确“出让土地和调整土地”机制的具体内容，而该机制已在世界许多国家广泛应用。此外，该法律草案在商业住房项目和城区建设用地移交方面也存在“模糊不清”之处。

该法律草案在补偿、扶持和安置机制方面有一些创新性条款，但并未真正体现第18号决议的要求，即土地收回者的生活状况必须优于或至少与土地收回前相同，他们能够改变职业，并且他们的安置方式必须符合其生活条件。该法律草案尚未解决土地收回者面临的困境，即补偿和扶持资金总额不足以在安置区购买住房。

许多发展中国家不愿采用国家征地机制，因为一旦补偿、扶持和安置方案妥善制定，投资项目的土地成本就会过高。越南仍然倾向于采用这种机制，因此不得不降低补偿、扶持和安置成本以确保盈利。

义安省荣市的全景。照片：Le Thang

在当前形势下，实施国家征地机制的弊端在于民众投诉增多，而实施自主协商机制的弊端在于项目投资者无法与所有土地所有者进行协商。其他国家采用共识机制，以社区多数（至少三分之二）同意为准，项目获批后，土地价格上涨。“出让土地使用权并进行土地调整”的机制也是基于这一原则。越南尚未认真研究借鉴国际经验。

关于土地估价，该法律草案并未对第18号决议的创新要求进行详细分析。其主要机制仍然是将责任赋予由大多数国家部门成员组成的委员会，而没有体现土地价值应遵循市场原则，也没有赋予土地估价委员会必要的独立性。

关于土地融资，最重要的内容是土地增值带来的收入。其他国家主要关注房地产税收入和投资带来的土地增值。第18号决议还指出，需要关注的收入来源包括土地使用税和投资项目产生的土地租金差额（即土地增值）。当然，房地产税将在单独的税法中予以规定。投资项目带来的土地增值并未被视为一项综合性政策，而仅以土地开发项目的形式体现，并且也是按照国家收回增值土地的机制来实施的。任何政策最终都会回归到熟悉的模式：国家收回土地，无法摆脱根深蒂固的思维定式。

需要释放土地资源的潜在价值

归根结底，当前的土地法必须释放土地资源的潜在价值，并按照第18号决议的要求，在国家、项目投资者和土地使用者之间公平分配这些价值，而不应仅仅局限于国家拥有收回土地的权力这一思维模式。投资项目或许很容易征用土地，但国家将面临失去民众信任的巨大后果。

总结土地执法实践，自2003年土地法颁布以来，过去20年土地增值收益的分配一直处于不平等状态，土地被国家收回的民众总是遭受损失，国家也未能从中获益，而大家看到的却是，通过房地产投资项目形成的富豪数量不断增加，财富也越来越多，房地产市场持续波动。

修订后的《土地法》必须紧密遵循第18-NQ/TW号决议的精神，充分利用土地的潜在资本资源，开辟经济发展的突破性道路。此外，必须严格保障社会和环境的可持续性。缺乏社会和环境可持续性的经济发展，犹如建立在沙上的宏伟城堡，转瞬即逝。