Dang Hung Vo教授：走出土地法修改的思维窠臼

自1993年土地法颁布以来的30年中，土地法每10年进行一次修订，每次修订均基于越共中央委员会决议提出的发展要求。2003年（第九届）第26-NQ/TW号决议指示发展2003年土地法，继续创新土地法，为国家工业化进程服务。2013年（第十一届）第19-NQ/TW号决议指示发展2013年土地法，继续创新土地法，到2020年将我国建成工业化国家。最近，2022年（第十三届）第18-NQ/TW号决议指示发展修订后的土地法，进一步创新土地法，到2045年将我国建成发达工业化高收入国家。

荣市市中心一角。图片：Devi Nguyen

2013年土地法内容及实施效果评估

2016年，总理要求修改2013年《土地法》，以发展大规模、高科技的农业经济。在2013年《土地法》仍然将农业房地产市场限制在农民之间的交易范围的背景下，提出了将农业房地产市场拓展到商业领域的想法。

进一步扩展到林地，社区森林、提升森林环境服务效率、碳权交易市场等一系列问题仍然存在，这些问题与《土地法》相关的法律冲突也依然存在。公众舆论一度提出改革农地法律框架的问题，但随后又沉寂了……

2018年，总理再次要求修改2013年《土地法》，为旅游房地产行业的发展建立法律框架。这一提议是在Cocobay大型项目“失败”后提出的。当时，回顾过去，旅游房地产行业在缺乏法律监管的状态下发展得非常强劲，主要依赖于地方政府与项目投资者之间以及项目投资者与买家之间“松散”的承诺。这一问题也曾在房地产市场的舆论中出现，但随后迅速消退，尤其是在新冠疫情重创旅游市场之后。

2020年，总理再次要求修改2013年《土地法》，以解决大型城市住宅地产项目审批难题。大型项目涉及多块土地，用途各异，因此受多部不同法律文件的约束。当土地法没有明确规定哪部法律能够统一解决这个问题时，地方当局往往束手无策。

例如，新城区项目的土地，既有农业用地，也有道路、水渠等公共用地；既有国家机关目前使用的、需要重新规划的土地，也有需要搬迁的污染性生产设施用地……问题提出来后，却一直搁置。房地产开发项目因此无法审批，当局不得不“放下笔”求和，房地产市场陷入严重的供应短缺……

荣市-库阿罗大道规划区一处小区的透视图。图片：PV

同样在2020年，总理在听取国防部向国会关于许多外国投资者占据许多对国防安全高度敏感的土地职位的情况，包括借用越南人名义拥有和使用土地的情况的报告后，再次要求修改2013年《土地法》。这一问题也曾引发舆论热议，但随着时间的推移逐渐冷却。

投资法、建筑法、住房法、房地产经营法和土地法之间存在许多法律冲突。2014年《住房法》允许外国人在越南购买有限期限的房屋，但2013年《土地法》不允许外国组织和个人拥有在越南使用住宅用地的权利。《土地法》仅允许外国投资者开展商业住宅房地产开发项目，而不允许开展住宅房地产开发项目。

2014年《住房法》允许外国机构建造房屋供其员工租赁，也允许外国专家购买房屋以创造长期稳定的生活，但2013年《土地法》却不允许，所以我们只能接受。诚然，许多越南人才跨境流向国外，但外国人才却无法流入越南。近十年来，进步的住房政策不断出台，但土地法却一直阻碍着其实施，这实在令人遗憾……

党的十三届五中全会讨论土地政策法律创新时，总书记提出了两个重大问题：第一，为什么群众对土地的投诉仍然占到民事投诉的70%？第二，为什么这么多管理土地的国家官员陷入法律泥潭？这是修改《土地法》需要坚决解决的两个关键问题。

土地政策应需创新

第18-NQ/TW号决议

回顾2022年18-NQ/TW号决议（以下简称18号决议）内容，越共中央对全面创新土地政策提出以下主要政策要求：

1.完善规划体系，土地利用总体规划与其他规划相衔接，实行按土地用途规划、土地利用分区规划相结合。

2.对土地划拨、租赁形式作出了十分具体的规定，什么时候可以拍卖土地，什么时候可以招标建设用地，什么时候可以直接划拨、租赁。

3. 国家在补偿、扶持和安置方案获得批准后收回土地，该方案应确保国家、被收回土地人民和投资者之间的利益协调；被收回土地人民应有居住场所，确保其生活水平与原居住地持平或更高；有效开展职业培训，创造就业岗位，调整生产，稳定生活。明确国家为社会经济发展和国家公共利益收回土地的权限、目的、范围、条件和具体标准。

4. 城镇和商品房项目用地必须按照土地使用者与投资者之间的自主协商机制实施，即不受国家征用。实行土地使用权出资机制，调整土地，用于实施城镇和农村住宅区改造发展项目。

5.坚决收回单位、机关、事业单位等非法占用土地，特别是非法占用土地收益较高的地块，防止国有资产流失。

6. 土地财政政策应以协调国家、土地使用者和投资者利益的原则为基础，制定规范土地租金差异的政策，确保公开透明。应根据国际惯例，根据各国发展水平、具体情况和适当的发展规划，制定土地使用税政策和法律。

当荣市正式向海边扩展时，荣市至库阿罗大道将成为一条“生命线”。图片：PV

7. 对用地面积大、房屋多、炒地、怠于用地、闲置土地的，应规定更高的税率。对投资激励地区、贫困户、少数民族、革命功勋人员家庭以及承担保障国家粮食安全和森林保护任务的地方，在税收、土地使用费和土地租金方面给予优惠政策。

8. 在土地估价方面，取消土地价格框架，建立按照市场原则确定土地价格的机制和方法。建立提高土地估价工作质量的机制，确保土地估价委员会的独立性、土地估价咨询机构的能力以及估价师的素质和职业道德。

9. 对于农用地，要结合农村职业、就业和劳动力转移，扩大土地使用权流转的主体和范围。为农用地使用者向种植业、畜牧业等生产用途转变创造便利条件，提高土地利用效率。建立农林企业出让土地管理机制和政策，将农林企业出让的土地交由地方政府管理，实施土地划拨和土地租赁，优先保障缺地少数民族，同时防止土地划拨后再流转。

10.在落实土地资金使用安排政策的同时，解决好从城市中心迁出用于经济建设的国家机关、事业单位和生产设施的土地问题。

11. 应明确规定多用途土地的使用管理机制，包括用于生产经营的安全防卫用地；兼具商业服务的住宅用地；兼具商业服务的农业用地；宗教旅游项目用地；与旅游业务相关的宗教场所、宗教组织总部用地。规范高架工程、地下工程和填海造地的建设用地制度。

12.实施土地管理数字化转型，深化行政管理体制改革，完善土地领域公共服务体系。

回顾上述第18号决议的12条总体内容，可以看出，该决议提出了政策创新的任务，旨在找到有效解决方案，确保人民从土地中受益，鼓励有效土地投资，节约土地资源，增加土地增值收益。修订后的《土地法》将第18号决议完全合法化后，将为国民经济带来巨大发展，并确保社会和环境的高度可持续性。

土地法修订草案：创新点不明确

这段时间以来，国会组织广泛听取组织和个人对土地法修正案草案的意见，通过国家机关、大学、研究机构、协会、非政府组织、国际发展组织等举办的研讨会，听取了主要来自专家和法律界人士的意见。

草案按照18号决议的要求，对农地政策进行了诸多创新，但仅仅停留在对草案中加粗的政策进行改写的形式，并未作出具体的法律规定。虽然规定了将农地交易范围扩大到非农业人口，但在实施土地积累集中时如何保障农民生命安全，却并未明确。

关汉镇中心道路项目。图片：阮海

关于国家收回土地用于土地分配和土地租赁的机制，这是第18号决议需要明确、使其适用于民生的最重要的内容。普遍意见对草案并不十分满意，认为第18号决议尚未完全法制化。草案的许多规定不符合政策导向，尤其没有满足明确土地收回机制内容、促进社会经济发展、维护国家和公共利益的要求。

第18号决议明确规定，商品房项目和城镇区域不适用国家土地征收制度，城乡居住区开发改造项目应当适用“出让土地使用权、调整土地”制度。草案并未明确世界各国广泛采用的“出让土地、调整土地”制度的具体内容。草案对于商品房项目和城镇区域建设用地出让的规定也存在“模糊”之处。

草案在补偿、扶持和安置机制方面有一些创新性的规定，但并未真正落实18号决议关于被征地群众生活改善或与被征地前相当、允许其改变职业、根据其居住条件予以安置的要求，也未能真正解决被征地群众在补偿、扶持资金总额不足以在安置区购买住房时的后顾之忧。

许多发展中国家不愿使用国家土地征用机制，因为即使妥善解决补偿、支持和安置方案，投资项目的土地成本也会过高。在越南，他们仍然倾向于使用这种机制，因此必须降低补偿、支持和安置成本才能盈利。

义安省荣市的全景。照片：Le Thang

在当前形势下，实施国家土地征用机制的弊端在于民众的抱怨日益增多，而实施自我协商机制的弊端在于项目投资者无法与所有土地所有者进行协商。其他国家则采用以社区多数票（至少2/3）为依据的协商机制，项目获批后，土地价格随之上涨。“出让土地使用权并重新调整土地”机制也基于该机制的原则。越南尚未认真学习借鉴国际经验。

关于土地估价，草案并未对第18号决议的创新要求进行详细分析，主要机制仍是将责任放在理事会身上，多数成员来自国有部门，没有按照市场原则确定土地价值，也没有土地估价委员会应有的独立性。

关于土地财政，最重要的内容是土地增值收入。其他国家主要关注的是房地产税收入以及投资带来的土地增值。第18号决议也明确了需要关注的收入来源，包括土地使用税和投资项目创造的级差地租价值（即土地增值）。当然，房地产税将在单独的税法中考虑。投资项目带来的土地增值尚未被视为一项综合政策，而仅仅以土地开发项目的形式存在，并按照国家收回增值土地区域的机制实施。任何政策最终都会回到熟悉的模式：国家收回土地，无法摆脱根深蒂固的思维定式。

需要释放土地资源的隐藏价值

最终，当前的《土地法》必须释放土地资源的潜在价值，并按照第18号决议的要求，在国家、项目投资者和土地使用者之间公平分配这些价值，而不应仅仅停留在国家有权收回土地的思维定式。投资项目征用土地或许轻而易举，但国家将面临失去民心的巨大后果。

从土地执法实践总结，自2003年《土地法》实施以来的20多年土地增值收益分享，一直处于一种不公平的状态，土地被国家收回的总是吃亏的人，国家也没有得到什么好处，大家看到的是房地产投资项目催生出的富豪越来越多，房地产市场也不断波动。

修订后的《土地法》必须严格遵循第18-NQ/TW号决议精神，依托土地资本潜力，创造突破性经济发展。此外，必须严格保障社会和环境可持续性。缺乏社会和环境可持续性的经济发展，如同建在沙地上的宏伟城堡，迟早会倒塌。