Leçon 1 : Gestion foncière souple et gestion administrative

(Baonghean) - Le 15 avril, trois des cinq localités ont achevé la cession du tronçon de la route nationale 1A, portant le total des tronçons cédés à 73,3 km (73,8 km au total), soit un taux de réalisation de 99,3 %. Ce résultat est le fruit des efforts conjugués du Comité du Parti et du gouvernement, ainsi que du consensus, du soutien et du sacrifice des intérêts personnels au profit de la population. Toutefois, la réalisation de ce projet doit également permettre aux localités de tirer des enseignements en matière de gestion foncière et administrative, ainsi que d'une meilleure coordination entre la communication et la mise en œuvre.

Une série d'infractions dues au laxisme et à l'irresponsabilité des autorités à tous les niveaux (principalement communal) dans la gestion foncière constitue un problème majeur qui exige une attention particulière dans le cadre des travaux de défrichement pour la route nationale 1A. C'est également l'une des raisons de la complexité de la détermination de l'origine des terrains, un prétexte pour certains ménages qui profitent de la situation pour s'enrichir personnellement. Certains vont jusqu'à empêcher le Conseil de défrichement de procéder aux relevés, à l'inventaire et à l'évaluation des terrains, refusent l'aide financière proposée pour signer les documents de cession, ou, après avoir perçu l'argent, réoccupent illégalement les terres, ou encore exigent des avantages qui excèdent la réglementation étatique… Ces agissements compliquent considérablement le travail de sensibilisation et de mobilisation en faveur de la cession des terres.

Un exemple typique est la délivrance massive de titres de propriété (livres rouges) à l'intérieur du périmètre de la PMU1 entre 1995 et 2000 dans les districts de Nghi Loc, Dien Chau et Quynh Luu… en violation des dispositions de l'article 7 du décret n° 203-HDBT du 21 décembre 1982 du Conseil des ministres (désormais gouvernement) relatif à la réglementation sur la protection des routes (qui stipule que la limite de la route se situe alors à 20 mètres du pied du remblai ou du bord supérieur de la tranchée). Il est regrettable que certaines localités n'aient pas conservé de registres complets concernant les procédures foncières durant cette période. Par exemple, à Quynh Van (Quynh Luu), 333/394 ménages ont reçu des titres de propriété (livres rouges) dans le corridor de sécurité routière entre 1995 et 1999, mais le responsable foncier de la commune (en poste de 1997 à aujourd'hui) n'a pu présenter que les documents relatifs à 17 titres de propriété et a innocemment déclaré : « Je n'ai établi que 17 titres, en excluant les limites du corridor de sécurité routière conformément à la réglementation » ?

Maisons illégales construites avant 1993 sans documents prouvant l'origine du terrain dans le quartier de Quynh Thien, ville de Hoang Mai. (Photo prise le 9 avril 2014).

À l'instar de la commune de Quynh Van, Quynh Giang compte 172 ménages titulaires de titres de propriété (livres rouges) leur ayant attribué une partie de la zone située à l'intérieur du périmètre de l'unité de gestion primaire n° 1 (en réalité, la totalité de la parcelle). Ces ménages sont autorisés à utiliser ces terrains sans que leur statut de terrain vacant soit clairement indiqué. Ces lacunes dans la gestion foncière de la commune de Quynh Giang ont suscité des plaintes de la population, notamment dans les quartiers de He Lan et Dong Lo, contraignant l'inspection du district à intervenir pour enquêter et vérifier la situation. Le rapport d'inspection n° 1131/KL-UBND, daté du 29 juin 2012 et émanant du Comité populaire du district de Quynh Luu, indique que : le 15 mars 1992, ce même Comité a publié l'avis n° 05/TB/UB relatif à l'attribution de terrains résidentiels pour la période 1992-1993, autorisant la commune de Quynh Giang à attribuer une superficie de 6 800 m² de terrains résidentiels et de 800 m² de terrains de circulation interne à 40 ménages. Le Comité populaire de la commune a attribué à chaque ménage une parcelle de 260 m² de terrain, depuis la limite de la route nationale 1A jusqu'aux rizières (à l'est), dont 200 m² de terrain habitable et 60 m² de jardin. Chaque parcelle mesure 6,5 m de large et 40 m de long.

Après vérification des registres et documents de la commune et consultation des personnes concernées, il apparaît que la commune de Quynh Giang ne dispose actuellement d'aucun registre d'attribution de terres ni de transfert de terres communales aux ménages. Selon le rapport du Comité populaire communal, le plan de lotissement établi par ce dernier n'a pas été approuvé par le Comité populaire de district et est désormais perdu. La région de Dong Lo se trouve dans une situation similaire. Par conséquent, le lotissement et l'attribution de parcelles par le Comité populaire communal de Quynh Giang outrepassent ses prérogatives et contreviennent à l'article 13, paragraphe 4, point C, de la loi foncière de 1998 et à l'article 23, paragraphe D, de la loi foncière de 1993, qui stipulent que « le Comité populaire de district attribue les terrains ruraux à usage d'habitation conformément au plan approuvé par le Comité populaire de la province, de la ville relevant de l'autorité centrale ou de l'unité administrative équivalente ». Lors de l'attribution des terres aux ménages entre 1990 et 1993, le Comité populaire communal a attribué des terres situées à l'extrémité est de la route nationale 1A, ce qui contrevenait aux dispositions de l'article 7 du décret n° 203-HDBT du 21 décembre 1982 du Conseil des ministres (aujourd'hui le Gouvernement) portant promulgation du Règlement sur la protection des routes, car la limite de la route se trouvait alors à 20 m du pied du remblai ou du haut de la route creusée...

Le certificat de droit d'utilisation des terres délivré en 1996 au ménage de M. Nguyen Van Thai dans le hameau 6, commune de Quynh Van (Quynh Luu) a été délivré près du pied de la route, à l'exclusion de l'espace aérien.

Le certificat de droit d'utilisation des terres délivré en 1996 au ménage de M. Nguyen Van Thai dans le hameau 6, commune de Quynh Van (Quynh Luu) a été délivré près du pied de la route, à l'exclusion de l'espace aérien.

L'irresponsabilité dans la gestion foncière engendre également des pratiques de vente, de cession et de location de terrains sans autorisation, comme ce fut le cas pour 22 familles de la briqueterie Trung Do, dans le quartier de Mai Hung (ville de Hoang Mai). Le terrain qu'elles occupaient était auparavant un ensemble de logements sociaux géré par la briqueterie Trung Do. Depuis 1993, cette dernière a arbitrairement divisé des parcelles pour loger ses employés, sans aucun document attestant du paiement des taxes foncières. Face à l'absence de réaction des autorités locales, ces familles ont réclamé une indemnisation pour leurs terrains et les biens qui s'y trouvaient lors de la mise en œuvre du projet d'amélioration et d'élargissement de la route nationale 1A. Un autre exemple est celui de l'usine de thé du hameau 14, dans la commune de Nghi Kim. Depuis 1987, cette usine emprunte des terrains à la commune de Nghi Kim pour loger les familles exerçant une activité de services. Ces familles ont construit des maisons solides au fil du temps et exigent aujourd'hui une indemnisation intégrale pour la valeur de leurs biens, ce qui complique la tâche des autorités locales. Le cas de 18 tentes construites à l'intérieur des limites de l'unité de gestion de projet 1 à Nghi Yen (Nghi Loc) et de quelques tentes à Nghi Lien (Vinh City) a également causé des difficultés de déblaiement du site pour la même raison, affectant l'avancement de la construction.

En réalité, de nombreux problèmes découlent de la gestion laxiste des autorités locales. Par exemple, 18 habitations ont été construites illégalement sur des terrains non agricoles dans le bloc 10, à Quynh Thien (ville de Hoang Mai). Selon M. Nguyen Ba Su, président du comité populaire du quartier de Quynh Thien, lors des faits (en 2009), la municipalité avait émis un document suspendant les travaux, mais les occupants avaient refusé de le signer. Or, il convient de souligner que la municipalité n'a pas traité le problème avec la rigueur nécessaire et l'a laissé perdurer, ce qui a entraîné une série d'erreurs et des difficultés pour les travaux de déblaiement de la route nationale 1A. Parmi ces 18 habitations, 6 sont des habitants du hameau 10 – Quynh Loc (anciennement Quynh Luu) – qui ont migré vers cette zone en 1987 pour récupérer ces terres et y vivent depuis lors de manière stable, sans aucun document attestant de leur droit de propriété. De nombreux ménages ont même acquis ces propriétés ultérieurement, par le biais d'achats et de ventes, passant d'un propriétaire à l'autre avec pour seuls documents des actes manuscrits. À ce jour, ils ont demandé un relogement ou une indemnisation proportionnelle à la superficie de leurs jardins, mais le gouvernement « n'a aucun élément permettant d'approuver ces demandes ».

Dans le quartier de Quynh Thien, bloc 6, des familles ayant acheté des terrains, construit des maisons et s'y installant durablement le long de la route nationale 1A depuis 1998 n'ont toujours pas de titre de propriété. Elles expliquent : « Avant, nous achetions des terrains en déduisant seulement 13,5 mètres de marge libre, mais maintenant, le gouvernement exige une déduction de 27 mètres pour l'établissement du titre de propriété, ce qui réduit la superficie du terrain. C'est pourquoi nous ne le faisons pas. » Concernant ce problème, M. Le Sy Chien, vice-président du Comité populaire de la ville, a déclaré : « Il est urgent de standardiser les procédures administratives foncières, notamment la délivrance de certificats de droits d’utilisation des sols aux ménages riverains de la route nationale 1A, dans la zone communale. Conformément à la réglementation, tout ménage disposant de moins de 50 mètres carrés de terrain, après déduction de l’espace aérien, sera relogé. Toutefois, ce processus prend du temps. Dans l’immédiat, nous allons sensibiliser la population et la mobiliser afin qu’elle comprenne parfaitement la réglementation foncière et s’engage à ne pas construire illégalement sur les emprises aériennes. »

Outre le laxisme dans la gestion foncière, on observe également un laxisme dans la gestion de la population et l'administration. Selon Mme Ho Thi Lan, membre d'un des six ménages vivant spontanément et illégalement sur des terres non agricoles dans le bloc 10, quartier de Quynh Thien (ville de Hoang Mai) : « Nous vivons ici depuis quatre générations sans être sous la tutelle administrative d'aucune collectivité locale. Ce n'est que depuis deux ans que la municipalité de Quynh Thien perçoit la taxe foncière sur les terrains non agricoles, et les démarches administratives telles que les actes de naissance des enfants et petits-enfants sont toutes gérées par la commune de Quynh Loc. »

Concernant les 80 foyers du hameau « rue n° 1 » de la commune de Dien Truong, district de Dien Chau, bien qu'ils y vivent depuis plus de 20 ans, ce hameau ne dispose toujours pas de limites administratives. De ce fait, bien que ces foyers soient contigus sur la même route, certains appartiennent au hameau n° 3, d'autres au hameau n° 9 et d'autres encore au hameau n° 10. M. Le Hong Nghia, président du Comité populaire de la commune de Dien Truong et représentant du gouvernement local, a expliqué que, pour établir les limites administratives d'un hameau dans la région du delta, il faut qu'il y ait au moins 200 foyers. De plus, le hameau « rue n° 1 » ne remplit pas encore de nombreuses autres conditions, et la procédure d'établissement d'un hameau est complexe et comporte de nombreuses étapes. C'est pourquoi, à ce jour, ce hameau n'a pas été créé. C’est pourquoi certains ménages, bien que vivant dans le « hameau de la rue un », restent sous la gestion administrative de l’ancien hameau, tandis que les ménages dont les membres sont originaires d’autres localités, après avoir enregistré leur domicile à Dien Truong, vivent en « logement partagé » dans des hameaux adjacents.

Depuis vingt ans, les autorités locales laissent perdurer cette situation, tout en sachant que sa complexité et son caractère improvisé engendraient des difficultés pour la gestion des données démographiques et pour la diffusion et la mise en œuvre des politiques et directives de l'État destinées aux ménages des hameaux de la première rue. Le transfert des terrains pour la réalisation du projet de modernisation et d'élargissement de la route nationale 1A en est une illustration flagrante.

Afin de résoudre les problèmes de déblaiement des sites dus aux conséquences d'une gestion foncière laxiste à l'approche de la date limite de remise des clés, le Comité populaire provincial a dû publier l'avis n° 147/TB.UBND-GT du 3 avril 2014. Cet avis prévoyait des solutions spécifiques, notamment : l'indemnisation et le soutien de 22 ménages du quartier de Quynh Thien, ville de Hoang Mai, pour lesquels l'entreprise de briqueterie avait concédé des terrains sans autorisation, sur les mêmes parcelles (à l'exception de la zone du corridor délimitant le projet PMU1) ; pour les cas où le Comité populaire du district de Quynh Luu avait délivré des certificats de droit d'utilisation des sols dans les communes de Quynh Van et Quynh Giang, situées dans le corridor déblaiement du projet PMU1 (délivrés en violation de la réglementation), le Comité populaire de district a été chargé d'organiser le recouvrement de ces certificats conformément à la réglementation ; et la sensibilisation et la mobilisation de la population pour la remise des clés. Après la remise des clés et l'inspection, s'il est décidé de prouver intégralement les factures et les documents que les personnes ont payés pour l'achat du terrain par le passé, le montant payé correspondant à la superficie du terrain susmentionnée et les intérêts calculés depuis la date du paiement seront remboursés aux ménages.

De ce fait, les autorités à tous les niveaux doivent tirer les leçons de la gestion foncière, examiner rigoureusement et clarifier les responsabilités de chaque unité et individu dans la délivrance et la gestion des titres fonciers ayant conduit aux erreurs passées, même s'il s'agissait d'une période transitoire. Le gouvernement actuel ne peut se soustraire à ses responsabilités en rejetant la faute sur le gouvernement précédent ni en traitant la situation avec désinvolture, au risque d'aggraver encore les erreurs. Par exemple, il ne devrait pas attendre le lancement d'un projet de modernisation et d'élargissement de la route nationale 1A pour en gérer les conséquences en rééditant la carte de situation actuelle, en retirant puis en délivrant de nouveaux titres fonciers conformément à la loi foncière en vigueur. Il doit également prendre des mesures concrètes pour résoudre le problème des terrains litigieux, en remboursant le prix d'achat, capital et intérêts compris, aux ménages titulaires de titres fonciers, y compris dans la zone concernée.

Parmi les causes du retard dans la remise du site figurent le manque de détermination, de coordination et de compréhension approfondie de la situation, ainsi que le manque de synchronisation dans la mobilisation et la communication des autorités à tous les niveaux. Les travaux de déblaiement ayant débuté début 2012, certaines localités, fin 2013, tardaient encore à agir et n'avaient pas pris d'initiative de manière décisive et concertée.

Suite à l'annonce n° 147 relative à la mise en œuvre de la décision du président du Comité populaire provincial, la plupart des localités ont immédiatement déployé des équipes de travail œuvrant sans relâche à la sensibilisation et à la mobilisation. Dans les communes de Quynh Giang - Quynh Luu, Quynh Thien - Hoang Mai et Nghi Long - Nghi Loc, notamment, des équipes avaient été mises en place avant le retrait des autorités afin d'identifier les personnes à mobiliser et de leur expliquer les politiques et les directives, notamment aux personnes qui, délibérément, sollicitaient des documents et des procédures juridiques pour ralentir le processus de transfert des terrains. Si ce travail avait été entrepris dès la publication de la circulaire officielle du Comité populaire provincial demandant le transfert des terrains dans les délais impartis (31 mars pour les terrains non destinés au relogement et 30 avril pour les terrains destinés au relogement), les autorités à tous les niveaux n'auraient pas eu à déployer autant d'efforts pour mobiliser chaque ménage, comme cela a été le cas par le passé.

La leçon à retenir est qu'il ne faut pas attendre d'être dans l'eau pour agir. En effet, l'expérience du déblaiement de la route nationale 1A montre que la résolution des conséquences d'une période d'immaturité et de favoritisme engendre non seulement de nombreuses difficultés et complications pour mobiliser et faire respecter les politiques et directives de l'État, mais aussi des conséquences difficiles à mesurer. Il s'agit de la perte de confiance des masses envers le Comité du Parti et le gouvernement, ainsi qu'envers les politiques et directives de l'État. Par conséquent, les lacunes en matière de gestion foncière et administrative doivent être examinées et corrigées en profondeur, sans attendre qu'un projet se présente pour réclamer frénétiquement des mécanismes, appliquer des politiques, prendre des raccourcis, faire preuve de flexibilité et de créativité, et tenter de résoudre les problèmes hérités du passé. Pour remédier aux carences à la racine, le plus important dans le domaine de la gestion foncière et administrative est de choisir les bonnes personnes et de leur confier les bonnes tâches. La formation du personnel chargé du travail de conseil, de la gestion foncière et de l'administration, qui doit être à la fois compétent, professionnel, dévoué et expérimenté, en particulier pour les responsables fonciers au niveau communal, ne doit pas être organisée selon le principe du « mains chaudes, oreilles chaudes ».

D'après le récapitulatif, au 23 avril au soir, 47 des 59 ménages restants à Quynh Van (Quynh Luu) avaient cédé leur terrain. Ainsi, à ce jour, seuls 0,1 km sur 12,25 km de la route nationale 1A traversant le district de Quynh Luu n'ont pas encore fait l'objet d'une cession. La cession des terrains par les 12 ménages restants est prévue aujourd'hui (24 avril).

À Dien Chau, il ne reste que 100 m² de terrain, traversant 7 foyers dans la commune de Dien Ngoc et 6 foyers dans celle de Dien Hong. Actuellement, le Conseil d'indemnisation traite rapidement les réclamations des foyers concernant les demandes d'indemnisation pour les terrains situés dans le périmètre de la PMU1 ; parallèlement, il poursuit ses efforts de sensibilisation et de mobilisation des foyers afin qu'ils cèdent leurs terrains à l'unité de construction.

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