Professeur Dang Hung Vo : Trouver du capital caché dans les terrains pour le développement urbain

L'urbanisation est une conséquence de l'industrialisation ; son niveau est donc utilisé comme indicateur de la réussite de ce processus. L'indice d'urbanisation correspond au pourcentage de la population totale vivant en zone urbaine. Un pays est considéré comme industrialisé lorsque son taux d'urbanisation atteint au moins 70 %. Notre pays vient d'accéder au statut de pays à revenu intermédiaire inférieur, et son indice d'urbanisation avoisine les 40 %.

Vue panoramique de la ville de Vinh. Photo : Le Thang

Exploiter les ressources foncières

Le taux d'urbanisation n'est qu'un indicateur général. Pour une analyse plus approfondie, il faut également considérer la qualité, la forme et l'efficacité de l'urbanisation. La qualité de l'urbanisation se mesure à la capacité des zones urbaines à garantir un niveau de vie décent, c'est-à-dire à créer des emplois et à offrir des services sociaux suffisants. En d'autres termes, une zone urbaine de qualité doit être attractive pour les populations.

En matière de forme urbaine, celle-ci s'organise en fonction des régions et des philosophies d'aménagement. Il peut s'agir de très grandes villes, appelées mégapoles, comme Singapour ou Luxembourg, ou d'un réseau de villes moyennes et petites bien reliées entre elles. L'Allemagne, par exemple, ne compte qu'une seule mégapole, Berlin, tandis que les autres villes sont de taille moyenne et facilement accessibles, conformément au slogan « à 10 minutes de toute ville ».

En Chine, on trouve de nombreuses mégapoles, mais aussi de petits réseaux urbains organisés dans les zones montagneuses et les régions rurales sous-développées, avec pour slogan « quitter l’agriculture, mais pas le foyer ». Au Vietnam, l’idée d’urbanisation reste naïve et ne prend pas suffisamment en compte son lien avec l’industrialisation.

Concernant l'efficacité de l'urbanisation, il est nécessaire d'aborder la question de ses moteurs et de son financement. Nous connaissons tous un exemple frappant en Turquie : Da Nang, qui, après la guerre, a reconstruit sa vieille ville misérable pour en faire une ville où il fait bon vivre, en puisant uniquement dans les fonds provenant du foncier, sans utiliser un seul dong de son budget ni contracter le moindre emprunt.

La ville de Da Nang a su exploiter le potentiel inexploité de ses terrains pour son développement urbain. Photo : NGUYEN XUAN TU/baodanang.vn

Ainsi, le capital foncier suffit amplement à accélérer le processus d'urbanisation. Un principe d'exploitation du capital foncier urbain repose sur le fait que plus le développement urbain est important, plus la valeur des terrains augmente. L'extraction de cette plus-value foncière constitue une ressource pour poursuivre le développement urbain, ce qui entraîne une nouvelle hausse des prix du foncier et, par conséquent, la création de nouvelles ressources pour la poursuite de ce développement.

Ainsi, les ressources nécessaires à l'urbanisation proviennent directement de la plus-value foncière engendrée par cette urbanisation. Dans de nombreux autres pays, on recourt fréquemment à la méthode de la contribution foncière pour améliorer les zones urbaines. Par exemple, dans un quartier défavorisé, il est de notoriété publique qu'investir davantage dans les infrastructures augmentera la valeur des terrains. La municipalité incite donc les ménages à céder une partie de leurs terres pour améliorer le quartier. Les infrastructures améliorées augmentent la valeur foncière, proportionnellement à la superficie cédée. En réalité, la valeur foncière augmente souvent au-delà du niveau estimé pour déterminer le taux de contribution, ce qui signifie que le quartier défavorisé est amélioré et que chaque habitant bénéficie de la plus-value foncière. L'amélioration des zones urbaines se fait progressivement, en fonction de la valeur foncière locale et du consensus des habitants. Les zones qui réussissent cette démarche réussissent, tandis que celles qui échouent échouent.

Dans les pays industrialisés, les villes qui parviennent à prospérer et à se développer se sont dotées de gouvernements urbains qui inspirent confiance à leurs habitants grâce à leurs nombreuses initiatives visant à améliorer la ville et à garantir le bien-être de ses résidents. Ces gouvernements urbains ont le pouvoir de décider de l'utilisation des ressources foncières publiques locales. Dès lors, les villes rivalisent pour exploiter au mieux ces ressources afin d'améliorer la ville et d'assurer le bien-être de leurs habitants.

Nous avons beaucoup discuté de la gouvernance urbaine, mais nous n'avons pas encore abordé la question de la capacité à se développer de manière autonome en utilisant les ressources foncières locales, sans dépendre des échelons supérieurs. Pour instaurer une véritable gouvernance urbaine, il est indispensable de réformer non seulement la loi foncière, mais aussi la loi de finances de l'État.

Processus d'urbanisation dans notre pays

Depuis sa rénovation, la période 2011-2020 a démontré une forte croissance du taux d'urbanisation au Vietnam. En septembre 2022, ce taux atteignait environ 41,5 %, répartis dans 888 zones urbaines. L'économie urbaine, quant à elle, a connu une croissance annuelle de 12 à 15 %, soit 1,2 à 1,5 fois supérieure à celle de l'ensemble du pays, et contribue à hauteur d'environ 70 % au PIB national. Les cinq villes administrées par le gouvernement central, bien que ne représentant que 2,9 % de la superficie et 22 % de la population, ont contribué à hauteur de 46,8 % au PIB (en 2020), attiré 30 % du total des investissements directs étrangers et représenté 32,8 % du commerce extérieur total du pays.

Zone urbaine de Phu My Hung (Hô Chi Minh-Ville). Photo : Anh Phuong/ vietnamnet.vn

Les succès de l'urbanisation dans notre pays sont remarquables, surtout si l'on compare le paysage urbain actuel à celui des débuts de cette urbanisation. Cependant, ces succès restent encore superficiels ; sur le fond, ils ne se traduisent pas par une qualité suffisante, une forme adéquate ni un impact positif sur l'industrialisation.

De nombreuses zones urbaines fantômes subsistent encore. Les recettes foncières liées à l'urbanisation sont élevées, mais proviennent principalement du mécanisme étatique de réquisition des terres agricoles pour les céder à des investisseurs dans le cadre de projets immobiliers. L'augmentation de la valeur foncière induite par l'urbanisation génère des profits importants, mais est liée au secteur du logement et n'incite pas les populations locales à investir dans l'aménagement du territoire ni à y participer. On constate donc que cette approche n'est efficace que dans un premier temps et ne constitue pas une solution durable à long terme.

Avec l'accélération de l'urbanisation, le développement urbain ne peut plus se limiter à l'étalement en surface, mais se contraint à se développer verticalement, aussi bien en surface que souterrainement, sur et sous l'eau. Récemment, la question de la protection de l'environnement a donné naissance au concept de développement durable.

En matière d'aménagement urbain, le concept de « ville verte » est né de l'exigence de présence d'arbres, de surfaces d'eau, d'une moindre utilisation d'énergie industrielle et de la mise à profit d'éléments naturels tels que le vent, la lumière, l'eau… Plus une ville répond aux critères de la ville verte, plus sa valeur est élevée.

Depuis que la technologie 4.0 est devenue une tendance de développement, le concept de « ville intelligente » est né avec la capacité d'utiliser l'intelligence artificielle (IA) pour contrôler toutes les activités urbaines afin qu'il n'y ait pas de goulots d'étranglement, que toutes les activités soient efficaces au niveau le plus avantageux et au moindre coût.

Les zones urbaines développées sont désormais reliées par des infrastructures, mais n'ont pas encore suivi le modèle des parcs industriels et des zones économiques. Dans les pays industrialisés, les zones économiques sont souvent organisées autour de l'industrie, des services et des zones urbaines. Un parc industriel abrite généralement plusieurs universités et des centres culturels et sportifs. Industrialisation et urbanisation sont indissociables. Au Vietnam, les parcs industriels doivent encore se développer de manière isolée par crainte de la pollution environnementale. Ce n'est qu'en 2018 que le gouvernement a promulgué le décret n° 82/2018/ND-CP du 21 mai 2018, réglementant la gestion des parcs industriels et des zones économiques et incluant, pour la première fois, des dispositions relatives aux parcs mixtes industriels, de services et urbains.

Urbanisation à Nghe An

La ville de Vinh-Ben Thuy est considérée comme une zone industrielle du Vietnam depuis l'époque coloniale française. Aujourd'hui, le ministère de la Construction a présenté les perspectives, les objectifs et les solutions pour le développement du système urbain de la province de Nghệ An à l'horizon 2030, avec une vision à l'horizon 2045.

Ce rapport indique que la province de Nghệ An compte 23 zones urbaines ; son taux d’urbanisation est d’environ 22 %, soit une croissance annuelle moyenne de 0,8 %. Ces données sont calculées par unité administrative devenue zone urbaine (arrondissements, villes, chefs-lieux de province). Si l’on considère la surface urbaine nouvellement créée, le taux d’urbanisation de Nghệ An atteindrait environ 32 %. Ce taux est supérieur, mais reste inférieur au taux d’urbanisation national (42 %).

Le boulevard Vinh - Cua Lo, destiné à devenir l'axe de développement principal de la ville de Vinh (Nghe An). Photo en perspective

Dans un avenir proche, la ville de Cua Lo pourra être reliée à la ville de Vinh pour former une zone urbaine axée sur l'industrie et le tourisme. Cette zone urbaine pourra ensuite être connectée aux trois districts de Nam Dan, Hung Nguyen et Nghi Loc afin de constituer une zone urbaine, industrielle et touristique de Nghe An.

En regardant plus loin, toute la zone côtière de Nghe An comprend la zone de services urbains, industriels et touristiques avec Vinh comme centre, comme mentionné ci-dessus et reliée à la ville de Thai Hoa, ainsi que les districts de Quynh Luu, Yen Thanh, Dien Chau, Nghi Loc, Nam Dan, Hung Nguyen pour former la zone de services urbains, industriels et touristiques de Nghe An.

La province de Nghệ An présente un faible taux d'urbanisation, ce qui s'explique aisément. Plus grande province du pays, sa population n'est devancée que par celle des mégapoles Hanoï et Hô Chi Minh-Ville. Elle possède une vaste région occidentale riche en ressources naturelles, mais encore peu développée. L'urbanisation est particulièrement forte sur le littoral. Entre la région montagneuse occidentale et la région côtière se trouve la région centrale, dont les revenus reposent encore principalement sur l'agriculture.

Comme indiqué précédemment, la méthode d'urbanisation doit être adaptée à chaque région. La région Ouest doit privilégier une agriculture durable tout en préservant son territoire, en développant son économie locale non agricole grâce aux services écosystémiques forestiers et à l'exploitation des ressources naturelles. La région Centre peut, quant à elle, promouvoir l'agritourisme et le tourisme rural liés à ses productions agricoles traditionnelles.

L'urbanisation exige toujours des investissements importants pour la construction d'infrastructures, le développement et l'amélioration des zones urbaines. Il est impératif de ne pas attendre que les capitaux se débloquent et de trouver des ressources cachées dans la plus-value foncière générée par l'urbanisation elle-même. La difficulté réside dans l'identification des leviers permettant de créer cette plus-value foncière supplémentaire durant le processus d'urbanisation, de la capter et de l'utiliser immédiatement dans le développement urbain.