Professeur Dang Hung Vo : Sortir des sentiers battus de la pensée en modifiant la loi foncière

Français Au cours des 30 dernières années depuis la loi foncière de 1993, la loi foncière a été modifiée tous les 10 ans, chaque modification étant basée sur les exigences de développement définies dans une résolution du Comité central du Parti. Résolution 26-NQ/TW de 2003 (9e mandat) a orienté l'élaboration de la loi foncière de 2003 pour continuer à innover le droit foncier au service du processus d'industrialisation du pays. Résolution 19-NQ/TW de 2013 (11e mandat) a orienté l'élaboration de la loi foncière de 2013 pour continuer à innover le droit foncier afin de faire de notre pays un pays industrialisé d'ici 2020. Récemment, Résolution 18-NQ/TW de 2022 (13e mandat) a orienté l'élaboration de la loi foncière amendée pour continuer à innover le droit foncier afin de faire de notre pays un pays industrialisé développé à revenu élevé d'ici 2045.

Vue d'un coin du centre-ville de Vinh. Photo : Devi Nguyen

Évaluation du contenu de la loi foncière de 2013 et de l'efficacité de sa mise en œuvre

En 2016, le Premier ministre a demandé la modification de la loi foncière de 2013 afin de développer une économie agricole de grande envergure et de haute technologie. L'idée d'étendre le marché immobilier agricole au secteur privé a été évoquée, la loi foncière de 2013 limitant encore le marché immobilier agricole aux transactions entre agriculteurs.

S'étendant aux terres forestières, de nombreux problèmes liés aux forêts communautaires, à l'amélioration de l'efficacité des services environnementaux forestiers, aux marchés du carbone… liés aux conflits juridiques liés au droit foncier persistent. L'opinion publique a un temps évoqué la question d'une réforme du cadre juridique des terres agricoles, avant de se taire.

En 2018, le Premier ministre a de nouveau demandé la modification de la loi foncière de 2013 afin de créer un cadre juridique pour le développement du secteur immobilier touristique. Cette question a été soulevée après l'échec du mégaprojet Cocobay. À l'époque, rétrospectivement, il était clair que le secteur immobilier touristique s'était fortement développé dans un État dépourvu de toute réglementation légale, reposant principalement sur des engagements « laxistes » entre les localités et les investisseurs, et entre ces derniers et les acheteurs. Cette question a également été soulevée dans l'opinion publique, notamment sur le marché immobilier, mais s'est immédiatement estompée, notamment lorsque la Covid-19 a frappé et dévasté le secteur touristique.

En 2020, le Premier ministre a de nouveau demandé une modification de la loi foncière de 2013 afin de résoudre les difficultés d'approbation des projets immobiliers résidentiels dans les grandes zones urbaines. Les grands projets, où de nombreuses parcelles sont utilisées à des fins diverses, sont régis par de nombreux documents juridiques différents. Les autorités locales sont souvent démunies lorsque la loi foncière ne précise pas clairement quelle loi doit résoudre la question de manière unifiée.

Par exemple, sur le terrain d'un nouveau projet d'urbanisation, on trouve des terres agricoles ; des terres publiques (routes, canaux, etc.) ; des terres actuellement utilisées par des organismes publics et sujettes à réaménagement ; des terrains abritant des installations de production polluantes qui doivent être relocalisées… La question est soulevée, mais elle est ensuite laissée en suspens. Les projets de développement immobilier ne peuvent être approuvés, les autorités doivent déposer le bilan et le marché immobilier connaît une grave pénurie d'offre.

Perspective d'un lotissement dans le projet d'aménagement du boulevard Vinh-Cua Lo. Photo de référence et d'illustration : PV

En 2020 également, le Premier ministre a de nouveau demandé la modification de la loi foncière de 2013 après avoir pris connaissance du rapport du ministère de la Défense nationale à l'Assemblée nationale concernant la situation de nombreux investisseurs étrangers détenant des positions foncières hautement sensibles pour la défense et la sécurité nationales, notamment l'emprunt de noms de Vietnamiens pour posséder et exploiter ces terres. Cette question a également suscité un vif intérêt de l'opinion publique, avant de s'apaiser progressivement.

Il existe de nombreux conflits juridiques entre le droit de l'investissement, le droit de la construction, le droit du logement, le droit des affaires immobilières et le droit foncier. La loi sur le logement de 2014 autorise les étrangers à acheter des maisons pour une durée limitée au Vietnam, mais la loi foncière de 2013 n'autorise pas les organisations et les particuliers étrangers à utiliser des terrains résidentiels au Vietnam. La loi foncière autorise uniquement les investisseurs étrangers à réaliser des projets de développement immobilier résidentiel commercial, et non résidentiel.

La loi sur le logement de 2014 autorise les organisations étrangères à construire des logements locatifs pour leurs employés et les experts étrangers à acheter des logements pour assurer une vie stable et durable. En revanche, la loi foncière de 2013 ne le permet pas. Il est donc nécessaire de l'accepter. Certes, de nombreux cerveaux vietnamiens migrent vers l'étranger, mais les cerveaux étrangers ne peuvent pas entrer au Vietnam. Il est vraiment regrettable qu'au cours des dix dernières années, des politiques de logement progressistes aient été adoptées, mais que les lois foncières en bloquent la mise en œuvre.

Lors de la 5e Conférence centrale, session XIII, consacrée à l'innovation des politiques et lois foncières, le Secrétaire général de notre Parti a soulevé deux grandes questions : premièrement, pourquoi les plaintes foncières représentent-elles encore 70 % des plaintes civiles ? Deuxièmement, pourquoi tant de fonctionnaires impliqués dans la gestion foncière tombent-ils sous le coup de la loi ? Ce sont là deux points clés qui doivent être résolus de manière décisive dans la loi foncière révisée.

L'innovation en matière de politique foncière à la demande

Résolution 18-NQ/TW

En revenant sur le contenu de la Résolution 18-NQ/TW en 2022 (ci-après dénommée Résolution 18), le Comité central du Parti a défini les exigences pour une innovation globale des politiques foncières vers les principales politiques suivantes :

1. Compléter le système de planification et les plans d’utilisation des terres pour qu’ils soient cohérents avec les autres plans, en combinant la planification en fonction des objectifs d’utilisation des terres et du zonage de l’utilisation des terres.

2. Préciser les réglementations spécifiques sur les formes d’attribution et de location des terres, quand vendre aux enchères des terres, quand soumissionner pour des projets utilisant des terres et quand attribuer et louer directement.

3. L'État récupère les terres après l'approbation du plan d'indemnisation, d'accompagnement et de réinstallation. Ce plan doit garantir la conciliation des intérêts entre l'État, les personnes réinstallées et l'investisseur ; les personnes réinstallées doivent disposer d'un logement leur assurant une vie égale ou supérieure à celle de leur ancien lieu de résidence ; elles doivent pouvoir suivre une formation professionnelle, créer des emplois, réorganiser la production et stabiliser leur niveau de vie. L'autorité, l'objectif, la portée, les conditions et les critères spécifiques de la réinstallation des terres par l'État à des fins de développement socio-économique, dans l'intérêt national et public, doivent être précisés.

4. Les terrains destinés à des projets de logements urbains et commerciaux doivent être mis en œuvre selon un mécanisme d'auto-négociation entre l'utilisateur foncier et l'investisseur, c'est-à-dire sans acquisition foncière par l'État. Appliquer le mécanisme de contribution aux droits d'usage foncier et réaménager les terrains pour la mise en œuvre de projets d'amélioration et de développement des zones urbaines et rurales résidentielles.

5. Récupérer résolument les terres des organisations, des agences d’État et des unités de service public qui utilisent les terres à de mauvaises fins, en particulier dans les endroits à fort potentiel de profit, afin d’éviter la perte des actifs de l’État.

6. La politique de financement foncier doit être fondée sur le principe d'harmonisation des intérêts entre l'État, les exploitants fonciers et les investisseurs ; des politiques de régulation des différences de loyers fonciers doivent être mises en place, garantissant la transparence et la publicité. Élaborer des politiques et des lois sur la taxe foncière conformément aux pratiques internationales, en fonction du niveau de développement, des conditions spécifiques et d'une feuille de route appropriée.

Le boulevard Vinh-Cua Lo deviendra une voie de communication vitale lorsque la ville de Vinh sera officiellement élargie vers la mer. Photo : PV

7. Prévoir des taux d'imposition plus élevés pour ceux qui exploitent de grandes superficies, construisent de nombreux logements, spéculent sur le foncier, sont lents à exploiter les terres et les laissent en jachère. Des politiques préférentielles en matière d'impôts, de redevances foncières et de loyers fonciers sont mises en place pour les zones d'incitation à l'investissement, les ménages pauvres, les minorités ethniques, les familles de personnes ayant rendu des services méritoires à la révolution et les localités chargées d'assurer la sécurité alimentaire nationale et de protéger les forêts.

8. Concernant l'évaluation foncière, abolir le cadre des prix fonciers et mettre en place un mécanisme et une méthode de détermination des prix fonciers selon les principes du marché. Mettre en place un mécanisme pour améliorer la qualité du travail d'évaluation foncière, garantir l'indépendance du conseil d'évaluation foncière, la compétence des organismes de conseil en évaluation foncière, ainsi que la compétence et l'éthique des évaluateurs.

9. Concernant les terres agricoles, il est nécessaire d'élargir les modalités et les limites des transferts de droits d'usage liés à la reconversion des professions, des emplois et de la main-d'œuvre en milieu rural. Créer des conditions favorables à la reconversion des exploitants agricoles vers la production végétale et animale, améliorant ainsi l'efficacité de leur exploitation. Développer des mécanismes et des politiques pour gérer les terres issues des exploitations agricoles et forestières, les transférer à la gestion locale et mettre en œuvre l'attribution et la location des terres, en accordant la priorité aux minorités ethniques démunies et en empêchant les transferts de terres après leur attribution.

10. Résoudre les problèmes fonciers des agences d'État, des unités de service public et des installations de production qui ont quitté les centres urbains pour se consacrer à des fins de développement économique lors de la mise en œuvre de la politique de réaménagement du fonds foncier en usage.

11. Il est nécessaire de définir clairement le mécanisme de gestion des terrains polyvalents, notamment les terrains réservés à la sécurité et à la défense utilisés à des fins productives et commerciales ; les terrains résidentiels à vocation commerciale et de services ; les terrains agricoles à vocation commerciale et de services ; les terrains destinés à des projets touristiques à caractère spirituel ; les terrains utilisés comme lieux de culte ou comme sièges d'organisations religieuses liées au tourisme. Il est également nécessaire de réglementer le régime d'utilisation des terrains pour la construction d'ouvrages aériens, d'ouvrages souterrains et de terrains issus de la conquête de la mer.

12. Mettre en œuvre la transformation numérique dans la gestion foncière pour poursuivre la réforme administrative et améliorer le système de service public dans le secteur foncier.

En examinant les douze points généraux mentionnés ci-dessus de la Résolution 18, on constate que celle-ci s'est donné pour mission d'innover en matière de politiques afin de trouver des solutions efficaces pour garantir les bénéfices fonciers aux populations, encourager les investissements fonciers efficaces, préserver les ressources foncières et accroître les revenus fonciers. La codification complète de la Résolution 18 par la Loi foncière révisée marquera une avancée majeure pour le développement de l'économie nationale et garantira une durabilité sociale et environnementale élevée.

Projet de loi foncière révisée : l'innovation est floue

Au cours du dernier temps, l'Assemblée nationale a organisé une large consultation avec des organisations et des particuliers sur le projet de loi sur la modification du régime foncier, recevant ainsi de nombreux avis, principalement d'experts et de personnes connaissant bien la loi à travers des séminaires organisés par des organisations d'État, des universités, des instituts de recherche, des associations, des organisations non gouvernementales, des organisations internationales de développement, etc.

Le projet de loi a introduit de nombreuses innovations en matière de politique foncière agricole, comme l'exige la Résolution 18. Cependant, il s'est limité à une simple réécriture de la politique, sans prévoir de réglementation juridique spécifique. La réglementation relative à l'extension du champ d'application des transactions foncières agricoles aux non-agriculteurs n'a pas été clarifiée, mais les mesures à prendre pour protéger la vie des agriculteurs lors de la mise en œuvre de l'accumulation et de la concentration des terres n'ont pas été clarifiées.

Projet routier le long du centre-ville de Quan Hanh. Photo : Nguyen Hai

Concernant le mécanisme de récupération des terres par l'État pour leur attribution et leur location, la Résolution 18 exige des éclaircissements afin de le rendre viable. L'opinion générale est insatisfaite du projet de loi, estimant que la Résolution 18 n'a pas été pleinement légalisée. De nombreuses dispositions du projet de loi ne sont pas conformes à l'orientation politique, et ne répondent notamment pas à l'exigence de clarification du contenu du mécanisme de récupération des terres pour le développement socio-économique, dans l'intérêt national et public.

La Résolution 18 stipule clairement que les projets de logements commerciaux et les zones urbaines ne sont pas soumis au mécanisme d'acquisition foncière de l'État, et que les projets de développement et d'amélioration résidentiels urbains et ruraux doivent appliquer le mécanisme de « contribution des droits d'usage du sol et de réaménagement foncier ». Le projet de loi n'a pas clarifié le contenu de ce mécanisme, largement appliqué dans de nombreux pays. Les dispositions du projet de loi présentent également une « ambiguïté » concernant les dispositions relatives au transfert de terrains pour la réalisation de projets de logements commerciaux et la construction en zone urbaine.

Le projet de loi comporte des dispositions innovantes en matière d'indemnisation, d'accompagnement et de mécanismes de réinstallation, mais il ne reflète pas véritablement les exigences de la Résolution 18, selon lesquelles les personnes dont les terres sont récupérées doivent bénéficier d'une vie meilleure ou égale à celle d'avant la récupération, pouvoir changer d'activité et être réinstallées dans des conditions adaptées à leurs conditions de vie. Le projet de loi n'a pas encore répondu aux préoccupations des personnes dont les terres sont récupérées lorsque le montant total de l'indemnisation et de l'accompagnement ne suffit pas à leur permettre d'acquérir un logement dans la zone de réinstallation.

De nombreux pays en développement refusent d'utiliser le mécanisme d'acquisition de terres domaniales, car une fois le plan d'indemnisation, d'accompagnement et de réinstallation correctement défini, le coût foncier du projet d'investissement sera trop élevé. Le Vietnam, quant à lui, privilégie ce mécanisme, ce qui l'oblige à réduire les coûts d'indemnisation, d'accompagnement et de réinstallation pour être rentable.

Vue panoramique de la ville de Vinh, Nghe An. Photo de : Le Thang

Dans la situation actuelle, l'inconvénient de la mise en œuvre du mécanisme d'acquisition des terres par l'État réside dans l'augmentation des plaintes de la population, et dans l'impossibilité pour les investisseurs de négocier avec la totalité des propriétaires fonciers. D'autres pays appliquent le mécanisme de consensus, basé sur la majorité de la communauté (au moins les deux tiers), et l'approbation du projet entraîne une hausse du prix des terrains. Le mécanisme de « contribution des droits d'usage et de réaménagement foncier » repose également sur ce principe. Le Vietnam n'a pas véritablement étudié l'expérience internationale pour en tirer des enseignements.

En ce qui concerne l’évaluation foncière, le projet de loi ne contient pas d’analyse détaillée des exigences d’innovation de la Résolution 18. Le mécanisme principal consiste toujours à confier la responsabilité au Conseil, dont la majorité des membres sont issus du secteur public, sans aucun signe de valeur foncière selon les principes du marché et l’indépendance nécessaire du Conseil d’évaluation foncière.

En matière de financement foncier, le principal élément concerne les recettes tirées de la plus-value foncière. D'autres pays s'intéressent principalement aux recettes provenant de la taxe foncière et de la plus-value foncière due aux investissements. La Résolution 18 identifie également les sources de recettes à prendre en compte, telles que la taxe d'utilisation des terres et la valeur différentielle des loyers fonciers créée par les projets d'investissement (c'est-à-dire la plus-value foncière). Bien entendu, la taxe foncière sera traitée dans une loi fiscale distincte. La plus-value foncière due aux projets d'investissement n'a pas été envisagée comme une politique globale, mais uniquement sous la forme de projets d'aménagement du territoire, également mis en œuvre selon le mécanisme de récupération par l'État des terres dont la plus-value est réalisée. Toute politique finira par revenir à la logique habituelle : l'État récupère les terres, incapable de sortir d'une mentalité trop profondément ancrée.

Il faut libérer la valeur potentielle des ressources foncières

En fin de compte, la loi foncière actuelle doit libérer le potentiel des ressources foncières et répartir cette valeur équitablement entre l'État, les investisseurs et les exploitants, comme l'exige la Résolution 18. Elle ne doit pas se contenter de considérer le pouvoir de l'État de récupérer des terres. S'il est facile pour les projets d'investissement de s'approprier des terres, l'État s'exposera à de lourdes conséquences en termes de perte de confiance de la population.

En résumant la pratique de l'application du droit foncier, le partage des bénéfices de la valeur foncière au cours des 20 dernières années, depuis la loi foncière de 2003, a toujours été dans un état d'inégalité, les personnes dont les terres sont récupérées par l'État subissent toujours des pertes, l'État n'en bénéficie pas non plus, ce que tout le monde voit, c'est que le nombre de magnats formés à partir de projets d'investissement immobilier augmente et s'enrichit, le marché immobilier fluctue constamment.

La loi foncière révisée doit adhérer scrupuleusement à l'esprit de la Résolution 18-NQ/TW, en créant des avancées décisives en matière de développement économique, fondées sur le potentiel foncier. De plus, les facteurs de durabilité sociale et environnementale doivent être rigoureusement garantis. Un développement économique dépourvu de durabilité sociale et environnementale est comparable à un magnifique château de sable, voué à s'effondrer à bref délai.